诚信原则之再研究/黄忠

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 12:54:38   浏览:8144   来源:法律资料网
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诚信原则之再研究

黄 忠

   作为民法中“帝王规则“的诚实信用原则,虽已经被我国《民法通则》(第4条)《合同法》(第6条)予以确认,而且许多学者对此也作了深入的研究.然而,对于诚信原则在民法中的地位仍不乏有异议者。比如孟勤国先生曾撰文指出应把诚信原则作为意思自治原则的例外或补充进行研究,并认为不应借诚信原则之名,谋法官造法之实。[1]李锡鹤先生也对诚信原则的“帝王规则”地位提出疑问。[2]概述之,对诚信原则的地位存有疑问的理由可以归结为以下三点:1,诚信原则与意思自治(或称为合同自由或意思自由)究竞何者更为根本?2,已被法律化的诚信原则是否仍具有道德性,如果有,那将这种具有道德性的原则法律化会不会不恰当的增加当事人的义务?3,诚信原则是一个模糊性的概念,所以这种具有不确定性的原则如何在司法中加以适用?
  诚然,上述三个问题确实涉及到了诚信原则作为民法中“帝王规则”地位的基础问题,如果对上述问题能有一个在理论和实践中都认可的回答那诚信原则的“帝王规则”地位就自然得以确立了。本文就是以这三个问题为出发点,借助经济学的有关理论并结合两大法系中的相关规定,尝试对上面三个问题作以回答。
  一、诚信原则与意思自由原则在民法中的地位之比较研究
  意思自由原则起源于罗马法,早在查士丁尼的《民法大全》中就已经有现代意义的意思自由思想了。意思自由原则曾一度被西方法学家作为民法的三大原则之一而大加赞赏。比如,德国学者海因·科茨曾说:“契约自由在整个私法领域中具有重要的核心地位。”[3]不过,也有学者反对说:“在现代生活的条件下,将合同自由置于法律制度的中心仍然是正确的吗?在合同双方当事人谈判权利不平等,合同地位被扰乱,较弱的一方当事人需要保护的情况下,合同自由是否不应受到强制规则的限制?取代合同自由或代之以‘契约公正’原则是否不合时宜?[4]
那么,究竞意思自由原则与和诚信原则两者中何者更为根本?要回答这个问题,还须先对意思自由原则得以成就的前提加以说明。我们知道意思要得以自由须使以下前提得到满足:一是当事人的主体地位应当平等,而且这种平等应该是一种实质的平等;二是当事人对与交易有关的信息都非常了解,能够对自己和对方的行为作出正确的判断。在这两个前提下,当事人才能有诸如缔结合同的自由,选择相对人的自由,决定合同内容的自由。
然而,在现实的交易中这两个前提却是难以得到满足的。关于这个问题本文将借助经济学的有关理论加以分析。
(一)垄断的客观存在使得当事人地位不可能平等
完全竞争只是经济学理论的一个假设,在现实的经济活动中,垄断是客观存在的。比如在供水,供电的交易中当事人的地位是不平等的。而且随着工商业的迅速发展,当事人地位不平等的问题将日益突出。尤其是当一名普通消费者在与一家在法律上或事实上处于垄断地位的企业进行交易时,这种地位的不平等就格外明显。在这种情况下,交易双方名存实亡的自由,其作用只能是掩盖自由表面下的重大不公,所谓的意思自治和合同自由,也就成了一方强迫另一方接受不平等条件的一个借口。
于此,平等不存,自由安在?
(二)信息不对称使得在交易中当事人难以作出正确的判断
信息不对称理论(ASYMMETRY OF INFORMATION)是当代西方经济学的一个重要理论,它由美国学者阿克洛在其论文《柠檬市场》(1970)中最先提出。其基本意思是说,由于当事人的有限理性,成本太高等原因造成交易双方的信息不对称。如零售商与顾客间对于商品质量信息的不对称;雇员与雇主间对雇员工作能力信息的不对称。在这里,理论上把具有信息优势的一方称为代理人(Agent),如零售商,雇员;而将处于信息劣势的一方称为委托人(Principal),如顾客,公司。由于代理人与委托人间的信息是不对称的,所以代理人可以利用其信息优势签订对自己有利的合同,使委托人在交易中处于不利地位。倘若这种合约达成了,那就会造成对一方有利而另一方受损的局面,从而也就不能达到经济学所追求的帕累托最优状态。
应当承认:信息不对称在现实的交易活动中是普遍存在的。也就是说在这种信息不对称的情况下只有卖主才清楚其所售产品的质量,而买主对此是不清楚或不完全清楚的,所以买主就不能或很难对交易的基本情况作出判断,进而所谓的意思自由也就荡然无存了。
因而,在一个信息不完全对称的交易环境中,讲意思自由只能是一种理想,而在实际交易中是不可能真正达到的。只有引入诚信机制,以此来打破信息不对称的局面,使居于信息优势地位的代理人在缔结合同时承担告知,通知等义务,这样才能真正实现意思自由。从这个意义上说,无诚信即无自由。故两者之间,诚信应居于基础地位。
更为重要的是,如果在信息不对称的交易中不引入诚信机制,不仅会使委托人受损,而且最终会破坏整个市场的交易秩序。以一个旧车交易市场为例,先假设市场中有A B C(依次为上、中、下三等)三种不同质量的旧车,对应的价格分别为a b c(依次为高、中、低三档)。在一个理想的状态下(前提是信息对称和完全竞争)价格与质量成正比。然而,在现实交易中,只有卖主知道自己卖的旧车的质量,而买主却不可能完全清楚,当然交易双方都是明白此时双方的信息是不对称的,那就会出现下面不正常的结果:
如果由买方先报价,因为买方知道信息不对称,所以他不会报最高价a,如报b,此时卖方要么接受,要么退出交易。如果双方达成交易,则卖方提供的旧车只能是B或C而不会是A,因为只有出售B或C才有利润。在这个交易中高质量的商品A被驱逐出了市场。交易按此继续进行一段时间后,高质量的A类车将会完全被驱逐,此时市场只有B和C两种质量的旧车,所以再交易时,买主只会报c价,同理,当买方报c价时,B 类旧车也将被不断驱逐。最后市场就成了一个只提供劣质商品的市场,卖主对此将丧失信心,从而使市场崩溃。
很明显,在一个信息不对称的市场中,如果没有诚信机制的介入,不仅当事人的利益得不到保障,而且会给整个市场造成危害。
(三)诚信原则对违约自由(效率违约理论)的纠正
在经济学中与意思自由相关的还有一个“效率违约”(theory of efficient breach)理论需要予以澄清。效率违约的意思是指当违约能实现标的物价值最大化时,应当鼓励违约(故又称违约自由)。[5]本文认为,这种理论是片面和错误的。比如甲与乙达成以1元的价格出售某物的协议,在协议达成后,丙又以3元的价格想向甲购此物。此时按效率违约理论的观点,认为应当鼓励甲违约。因为既然丙可以出3元的价格,那就证明此物售于丙比卖于乙可以更大程度地实现其价值。
单从这一次交易来看,这种违约行为可以实现物尽其用的最大化目标,然而必须认识到当此次交易一结束,甲再想谋求下次交易将会很难。鼓励违约将会使整个市场的交易当事人丧失对协议的信心,进而使普遍的交易效率下降。所以民法必须坚持以诚信原则为指导,而不是以片面的效率原则为指导。
在此,我们虽无意去故意贬低意思自由原则在民法中的地位,而且事实上,“意思自有无可否认地仍然起着一种重要的作用”。但是必须承认,如上文所述,意思自由既要以诚信为前提,又要以诚信为指导。正如台湾学者蔡章麟所言:“今日私法学已由意思趋向于信赖,已有内心趋向与外形,已由主观趋向于客观,已由表意人本位倾向与相对人或第三人本位,已由权利滥用自由之思想倾向与权利滥用之禁止之思想,已由个人本位倾向于社会本位或团体本位。在此趋势之下,诚实信用原则在私法上竟然得到大肆活动的舞台,固属理之当然。”[6]正是基于这样的认识,本文认为应当在民法中认真贯彻诚信原则,使其“帝王规则”的地位的作用得以充分体现和发挥。
二、诚信原则的道德性特点与法律化理由之研究
(一)诚信原则是法律化的道德原则,具有道德性。
有关诚信原则的道德性我们可以从以下两方面来认识。
1.从诚信的词源分析来认识其道德性特点
据《BLACK’S LAW DICTIONARY》解释,诚信即:是或怀有善意;诚实地,公开地,和忠实地;没有欺骗或欺诈。在这里,善良、诚实、忠诚都是道德的概念。
在我国,诚信一词作为法律术语是由外国引入的。诚信在拉丁文中为Bona Fide,在法文中为Bonne Foi,在英语中是Good Faith,直译均为“善意”。在德文中为Treu und Glanben(忠诚和相信),在日语中直接表达为“信义诚实”。汉语中的诚信一词是由德文转译的。德文中的Treu und Glanben来源于古代德国的誓约。在古代德国常以In Treu(于诚实),Mit Treu (于诚实),Bei Treu(依诚实),Unter Treu(在诚实名义下)来强制交易对方作誓。[7]很明显,这些誓言都带有道德含义。中外的很多学者多认为诚信原则本质上是一种交易道德,它首先是作为一种道德准则而出现的
2.古今中外的各种有关诚信的定义大多承认其道德性特点
虽然现在对诚信仍然没有一个统一定义,但是无论是“主观判断说”,还是“利益平衡说”,或是“恶意排除说”,[8]都在一定成度上承认诚信的道德性。中国自古以来就把诚信当作一种伦理化的信用观。从“所谓诚其意者,毋自欺也,如恶恶臭,如好好色,此之谓自谦,故君子必慎其独也。”[9]到孔子的“言忠信,行笃敬,”[10]“再到刘勰的:“信者,行之道,”[11]到朱熹的“诚是自然的实,信是人做的实”。[12]都表明,在中国古代儒家的信用观大都指言而有信,忠诚老实这样一些具有深刻道德意义的个人品质。
既然诚信原则具有道德性的特点,那么将这种道德性的要求法律化会不会不恰当地增加当事人的负担?关于这个问题我将分两个步骤加以回答。
(二)诚信原则法律化之理由
讲诚信原则可不可以法律化其实就是在讲道德能否法律化?本文认为在谈道德问题法律化时必须先将道德予以分类,故本文将道德问题分为两个层次:一类为最基本的道德,如不偷盗、不杀人等社会得以正常运行所必需的那些道德;另一类为非基本的道德,这种道德不是社会得以运行所必需的,而旨在使人更高尚,社会更和谐。无独有偶,本文的这种对道德层次的界定与美国学者富勒的观点不谋而合,[13]富勒在其《法律的道德性》中也将道德分为愿望的道德(Morality of aspiration)和义务的道德(Morality of duty)两个层次,愿望的道德与本文所指的非基本的道德相似;而义务的道德则和本文的最基本的道德相同。
在明确了道德的两个层次以后,我们可以谨慎的得出以下结论:由于最基本的道德(或义务的道德)为社会得以运行的必要条件故应当运用国家的强制力加以维护,这种以国家的强制力介入的特点便成为道德与法律的一个分水岭。也就是说当某种道德被社会认为是其得以运行的前提时,此种道德就会被法律化。正由此,我们才讲法律是最基本的道德。
接下来的问题就应当是论证诚信原则是不是一种最基本的道德。本文认为一个社会所认为的最基本的道德是随着社会本身的发展而变化的。在小农经济时代,甚至是在计划经济时代里,由于社会分工不明确,商品经济不发达,所以诚信原则的在那里的必要性是不突出的,然而在一个社会分工日益细化,商品交易日趋频繁的市场经济中,我们很难想象没有诚信的后果,西方发达国家的发展实践证明:一个社会的市场经济越是发展,其对诚信的要求也越大。在一定意义上说诚信原则乃是市场经济得以健康运行的基石。因为市场实现其资源优化配置的重要手段就是通过交易来实现的,然而在信息不对称,垄断亦存在的现实中,如果不讲诚信,交易将难以达成,既使是达成了也可能损害一方当事人或第三人或社会的利益。
在当代中国,由于我们已经确立要建设社会主义市场经济,所以诚信原则就理所当然地成为我们市场经济法制的一个重要指导原则,尤其是在当前欺诈、违约屡见不鲜的情况下,诚信原则这种带有道德性特点的原则就更应该去借助国家的力量来维护了,即有必要将具有道德性特点的诚信原则法律化。
在论证完将诚信原则法律化的必要性后,会发现诚信原则法律化就是要增加当事人一方(尤其是义务人)的义务,如在交易时要尽不作虚假陈述,主动告知或通知等义务,那么这种增加会不会不恰当地加重义务人的负担?
本文认为这种表面上的义务加重,其实却是一种义务的回归。我们已经知道,诚信原则是市场交易得以进行的前提,如果没有诚信原则的引导,交易的风险就会加大,甚至会使交易难以开展。应该说由诚信原则而导致的表面上义务的增加,实际上却是为交易得以正常进行而提供的必要前提。由此本文认为依诚信原则而产生的义务与其说是增加,不如说是一种回归,回归到一个市场得以正常运行所要求的义务状态。过去那种表面上看似较小的义务,却蕴藏着巨大的风险,实际上是一种人为地对正常市场运行所必需的义务的排除,而今天由于市场经济的发展,我们只不过是对诸如通知、注意等诚信义务的发现罢了,而不是所谓的增加负担。
另外还有一点必须说明的是,由于在一个社会分工日趋细化的时代里,我们每一个人在交易中的角色会不断的变换:在此次交易中你是卖方所以你会因诚信原则的要求而要承担更多的义务;而在另一次交易中你就可能成为买方了,因而你就会享受由诚信而带来的更多的保护。也就是说由于在现代交易中交易双方的角色频繁变换的,所以既使诚信原则加重了一方当事人的义务,但从动态意义上讲对当事人双方都是公平和有益的。
三、诚信原则的不确定性特点及法律化的理由研究
(一)具有不确定性的诚信原则可以法律化的原因
正如英国学者路易古德对一位意大利人所言:“我们在英国发现很难采纳一种诚实信用的一般性的概念,我们不知道它究竟意味着什么。”[14]应当承认诚信原则具有某种不确定性,这种不确定性既是指由其源于道德而造成的内涵上的变动性,也指诚信原则在适用上的不确定性,即究竟在哪些情况下可以适用诚信原则。
法律应当明确。“法不可知,则为不可测”的理念应当予以批驳。然而是不是说法律应当明确就要求法律完全不用采纳任何原则性规定呢?本文认为像诚实信用这类带有不确定性的原则性规定不仅本身有其存在价值,而且也可成为弥补立法不足,使法律能适应纷繁复杂的社会变化的必要工具。其理由是:
首先,任何明确化、具体化的规定都不可能将社会中所有的问题都予以涉及,故对明确化、具体化的规定之外的问题的调整必将落到像诚信这些原则性的规定身上,如果某些应当得到法律调整的问题,在实际上却因为缺乏具体性的规定而游离于法律之外,那不能不说是一种法律的悲哀。其次,那些具体化、明确化的规定仍然是一种相对的具体和明确。由于有限理性,此义的不完全确定性等原因使很多看似具体、明确的规定亦存在不确定性,故在司法过程中需要对其进行解释或自由裁量,在解释和裁量过程中原则性的规定将起到重要的指导作用。最后,许多发达国家的法律实践说明在私法领域恰当采用原则性的规定已成为一种立法趋势。在传统的英美法系中一般化的原则性规定是很少得到承认的,然而,美国已在其《统一商法典》中确立了诚信原则。英国在这方面最为保守,但是对于是否要以成文法的形式确立诚信原则也有过激烈的争论。在大陆法系国家中,自1912年瑞士首开在民法典中确立具有现代意义的诚信原则的先河后,法、德等国都通过法官的解释和司法活动使诚信原则迅速上升到民法中“帝王规则”的地位。[15]
法律不可能绝对的明确和绝对的具体,法官亦不应该“像一台自动售货机”一样只能“处理那些符合预定程序,满足其条件的文件。” 我们不能以原则性规定在实践中难以把握为由而否认其存在的价值。实践中难以把握的困难,应当成为理论研究不断深入的动力。对此,本文的基本态度是:法律应当尽可能的明确,然而原则性的规定亦有其特殊而重要的价值。所以理论上的探究应当是去发掘诸如诚信这些具有不确定性的原则如何更好地发挥其作用的方法与途径,而不是以其具有不确定性的特点为理由去反对诚信原则的法律化。
 (二)诚信原则法律化基本模式的研究
鉴于诚信原则具有不确定性与法律要求尽可能地明确两者在一定程度上的矛盾,本文认为对诚信原则的法律化可以采用一般化和具体化两种模式来展开。其中具体化模式就是尽可能地将诚信原则在交易的不同阶段中对交易当事人的义务作出明确、具体的规定;一般化模式是对具体化模式的弥补和纠正,弥补就是对在实践中因缺乏具体化规定时的补充,而纠正主要是针对依具体化规定可能会造成违背公平、公正原则的结果的调整。
1. 诚信原则具体化模式研究
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电力行业标准化管理办法

国家经贸委


电力行业标准化管理办法

1999年6月16日,中华人民共和国国家经济贸易委员会


第一章 总 则
第一条 为加强电力行业标准化管理,促进电力工业技术进步,根据国家标准化工作的有关规定,结合电力行业的实际情况,制定本办法。
第二条 电力行业标准化工作包括拟订电力国家标准、制定电力行业标准、组织并监督电力标准的实施、指导推动电力企业开展标准化工作。
第三条 电力标准包括以下方面的标准:
(一)电力工程勘测、规划、设计、施工、安装、调试和验收;
(二)电力设备及系统运行、检修、试验和维护;
(三)电力行业产品制造、组装、检测和质量保证;
(四)电力设备、材料、原料、燃料、工质、装置仪表的试验、测量、监督、质量评定和订货技术条件;
(五)电力行业引进技术和进口设备的技术条件;
(六)电力建设和生产的劳动保护、安全;
(七)电力工业环境保护、节能和资源综合利用;
(八)电力工业计算机应用与信息技术;
(九)电力调度自动化、通信和网络;
(十)电力工业技术管理、技术术语、符号、代码和制图方法;
(十一)电能质量;
(十二)电力工业计量器具检定;
(十三)电力行业其他有关标准。
电力标准分为强制性标准和推荐性标准。
第四条 电力标准化工作应当及时收集、研究国际标准和国外先进标准,并结合我国电力工业实际适时采用。

第二章 组织机构与职责分工
第五条 国家经济贸易委员会负责电力行业标准化行政管理工作,主要行使下列职责:
(一)制定电力行业标准化规章和政策,负责电力行业标准化的宏观管理与监督协调工作;
(二)组织审查电力行业标准体系及长远规划;
(三)审批、下达电力行业标准年度计划;
(四)组织制定电力行业标准,归口管理电力行业标准编号;
(五)组织拟订电力国家标准;
(六)组织实施电力标准并对电力标准的执行情况进行监督检查;
(七)决定电力行业标准化工作的其他重大事项。
根据工作需要,设立电力行业标准化管理委员会。电力行业标准化管理委员会协助国家经济贸易委员会协调电力行业标准化各有关方面的重要工作关系,研究电力行业标准化工作中的重大事宜,并提出工作建议。电力行业标准化管理委员会是非常设的协调、咨询机构,其成员由电力生产、技术管理的资深专家和有关方面负责人组成。
第六条 中国电力企业联合会负责电力行业标准化的具体组织管理和日常工作,主要行使下列职责:
(一)组织编制电力国家标准计划项目建议,组织起草电力行业标准的制订修订计划;
(二)审核全国标准化技术委员会和电力行业专业标准化技术委员会拟订的电力国家标准和行业标准;
(三)负责电力行业专业标准化技术委员会的具体组建和换届工作,组织、指导电力行业专业标准化技术委员会的工作;
(四)负责国际电工委员会相关技术委员会中国业务的归口管理工作,组织参加国际标准化活动,推动电力行业适时采用国际标准和国外先进标准;
(五)负责组织或授权专业标准化技术委员会选派专家代表电力行业参加其他行业有关国家标准的起草和审查工作;
(六)管理电力行业标准化经费;
(七)组织电力行业标准化服务工作,组织电力行业标准出版工作,归口管理标准成果,负责标准成果申报;
(八)受国家经济贸易委员会委托,具体负责电力行业标准的编号;
(九)受国家经济贸易委员会委托,指导电力企业标准化工作,办理省级以上电力公司企业标准的备案;
(十)承办国家经济贸易委员会委托的其他标准化工作。
第七条 电力行业专业标准化技术委员会是电力行业标准化的技术机构,由本专业领域的权威专家和其他相应资格的专家组成,主要行使下列职责:
(一)提出电力标准立项计划建议;
(二)拟订电力标准及对电力标准草案进行技术审查;
(三)提供电力标准化服务;
(四)承办中国电力企业联合会委托的其他标准化工作。

第三章 标准制定的计划与程序
第八条 电力行业各专业标准化技术委员会和电力行业有关企业、事业单位应于每年六月底以前向中国电力企业联合会标准化部门提出本年度电力国家标准和行业标准制订、修订项目计划建议。
第九条 中国电力企业联合会标准化部门对电力国家标准和行业标准制订、修订项目计划建议分别进行汇总、审查、协调后,送国家经济贸易委员会电力司。
电力国家标准制订、修订项目计划建议,由国家经济贸易委员会电力司报国务院标准化行政主管部门;属工程建设类国家标准的,报国务院建设行政主管部门。
电力行业标准制订、修订项目计划建议,由国家经济贸易委员会电力司审批后下达。
第十条 中国电力企业联合会标准化部门根据年度计划项目与项目承担方签订项目合同书,有关部门和单位按照合同规定拨付标准化工作经费。
第十一条 电力行业标准化经费,主要由国务院标准化行政主管部门提供的补助费用、中国电力企业联合会会费、有关单位资助和企事业单位筹集的经费组成。
电力行业标准化经费按专款专用原则使用。
第十二条 中国电力企业联合会标准化部门应于每年十一月底以前提出国际标准化合作、交流计划草案,报国务院有关行政主管部门。
第十三条 电力国家标准和行业标准的制定应按标准起草、标准送审和标准报批的程序进行。
第十四条 专业标准化技术委员会组织标准起草工作组;标准起草工作组负责起草标准,并形成标准送审稿。
第十五条 电力国家标准送审稿应当由专业对口的全国标准化技术委员会组织审查;没有专业对口的标准化技术委员会的,由国家经济贸易委员会授权中国电力企业联合会标准化部门组织审查。
电力行业标准送审稿应当由各专业标准化技术委员会组织审查;不属于专业标准化技术委员会业务范围内的,应当由中国电力企业联合会标准化部门会同有关部门组织审查。
审查方式为会审或函审。
审查通过的标准送审稿,经修改补充后,形成标准报批稿。
第十六条 电力国家标准报批稿由中国电力企业联合会标准化部门审核后,送国家经济贸易委员会电力司,由国家经济贸易委员会电力司报国务院标准化行政主管部门;属工程建设类国家标准的,报国务院建设行政主管部门。
电力行业标准报批稿由中国电力企业联合会标准化部门审核、编号后,送国家经济贸易委员会电力司,由国家经济贸易委员会批准、发布。
第十七条 标准送审稿和报批稿必须在充分征求有代表性的单位和专家意见的基础上形成。
第十八条 制订、修订标准应及时吸收成熟的科技成果。
第十九条 报批电力国家标准和行业标准,应当按照有关规定提交相应文件和材料。
第二十条 采用快速程序制定电力国家标准,应按照原国家技术监督局《关于印发〈采用快速程序制定国家标准的管理规定〉的通知》(技监局标发〔1998〕03号)执行。
第二十一条 已发布的电力标准应当适时修订。中国电力企业联合会标准化部门应当及时组织对标龄五年以上的现行电力行业标准复审,分别提出确认、修订或废止意见,报国家经济贸易委员会审核发布。对于急需修改补充的个别标准条款,可采用修改通知单的方式及时修订。
对电力国家标准的复审,按照国务院标准化行政主管部门的规定和安排进行。
第二十二条 强制性电力行业标准的代号为DL,推荐性电力行业标准的代号为DL/T。

第四章 标准的实施与监督
第二十三条 电力行业企业、事业单位应当严格执行强制性标准。鼓励电力企业采用推荐性国家标准和行业标准,制定严于国家标准和行业标准的企业标准,在企业内部使用。电力企业标准应采用国家规定的企业标准代号Q/***。
电力企业不得无标准作业。
第二十四条 电力行业进口设备和引进技术必须按规定进行标准化审查。电力企业、事业单位进口的设备和引进的技术必须符合我国有关标准。
电力行业企业、事业单位进口列入《进口机电产品标准化管理目录》的产品,应当向有关部门或单位办理标准化管理备案手续。
第二十五条 电力行业企业、事业单位技术负责人,应把贯彻执行标准作为主要职责之一。
第二十六条 违反有关标准规定,造成人员伤亡、设备损失或其他严重危害社会后果的,依法追究有关人员的行政责任;构成犯罪的,依法追究有关人员的刑事责任。
第二十七条 对制定标准和执行标准工作中做出突出业绩的人员和单位,应给予表扬和奖励。
第二十八条 电力行业标准及其汇编的出版应由符合国家有关规定的出版单位承担。未经批准不得自行印刷发行国家标准和行业标准及其汇编。

第五章 附 则
第二十九条 本办法由国家经济贸易委员会负责解释。
第三十条 本办法自发布之日起施行,《电力工业部标准化管理办法》同时废止。


卫生部关于下发《2004-2005年冬春季全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方案》的通知

卫生部


卫生部关于下发《2004-2005年冬春季全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方案》的通知

卫发电[2004]60号


各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:
为进一步做好今冬明春全国传染性非典型肺炎及流感防治工作,预防重大疫情的发生,近日,我部组织制定了《2004-2005年冬春季全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方案》,现予印发。
请各地认真总结以往工作经验,严格按照本方案的要求,明确工作职责,具体落实各项防控措施,全面做好今冬明春全国传染性非典型肺炎及流感防治工作。
附件:2004-2005年冬春季全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方案
2004-2005年度全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方案.doc


卫 生 部
二○○四年十月二十八日


附件:
2004-2005年冬春季
全国传染性非典型肺炎及流感防治工作方案

为防止今冬明春传染性非典型肺炎(以下简称“非典”)疫情反复,预防人禽流感疫情和流感大流行的发生,依据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》,制定本方案。
一、目标与原则
(一)任务与目标。
通过本方案的实施,完善组织协调机制和监测网络报告,提高应急处理和医疗救治能力。加强部门间协调,及时沟通信息,做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗”,控制非典疫情蔓延,防止人禽流感疫情的发生和流感大流行的发生。保护人民群众身体健康,维护社会稳定。
(二)原则。
预防为主,防治结合;协调配合,分级负责;依法管理,科学防治。
二、监测与报告
(一)病例诊断及报告。
1、疾病预防控制机构、医疗机构及其执行职务的人员要按照《传染性非典型肺炎诊疗方案》要求发现疑似、临床诊断或实验室确诊的非典病例,按照《传染性非典型肺炎疫情监测报告实施方案》规定的报告内容、方式、时限和程序进行报告。
2、疾病预防控制机构、医疗机构及其执行职务的人员根据卫生部颁布的《人禽流感诊疗方案(试行)》发现疑似或实验室确诊的人禽流感病例,按照《人禽流感疫情报告管理方案》规定的报告内容、方式、时限和程序进行报告。
3、疾病预防控制机构、医疗机构及其执行职务的人员,发现流行性感冒病例或暴发疫情,按照《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》规定的报告内容、方式、时限和程序进行报告。
4、县及县以上各级各类医疗机构发现符合不明原因肺炎病例、非典预警病例和人禽流感预警病例监测病例定义的,按照卫生部发布的《全国不明原因肺炎病例监测实施方案(试行)》规定的报告内容、方式、时限和程序进行报告。
(二)首例病例的判定。
1、国家、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(区)卫生行政部门分别成立由呼吸内科、传染病、流行病和病原微生物检验等相关专业、具有高级职称人员组成非典、人禽流感和不明原因肺炎专家诊断小组。
2、省级卫生行政部门在接到省内首例疑似非典和疑似人禽流感病例报告后,应于12小时内派出省级专家组进行判定,卫生部在接到各省首例疑似非典和疑似人禽流感病例报告后,应于24小时内派出国家级专家组进行判定。
3、各省首例、散发或感染来源不明的疑似、临床诊断或实验室确诊非典病例,所有疑似或实验室确诊人禽流感病例,由国家级专家组进行诊断、判定,其标本由国家参比实验室进行复核、确认。
(三)监测。
1、县及县以上各级各类医疗机构均要严格按照卫生部发布的《全国不明原因肺炎病例监测实施方案(试行)》开展不明原因肺炎病例的监测,各级疾病预防控制机构要定期指派专业人员到所属医疗机构进行指导、考核,对相关科室进行不明原因肺炎病例的主动搜索,将此项工作落到实处。
2、发生疑似或确认的动物禽流感疫情的地区,卫生行政部门应立即组织疾病预防控制及相关医疗卫生人员,按照《禽流感密切接触者判定标准和处理原则》对病、死禽密切接触者进行医学观察,并在发生禽流感疫情的县(市、区),按照《人禽流感疫情监测实施方案》对有禽类接触史的流感样病例和不明原因肺炎病例开展监测。
3、各省和计划单列市列入全国流感样病例监测哨点的医疗机构和各级疾病预防控制机构要严格按照《全国流感监测方案》要求开展流感样病例的监测。对于曾经发生过禽流感的县,各地根据当地实际情况将其列入监测系统,根据统一要求开展监测。
4、学校、托幼机构、建筑工地等集体单位一旦发现发热、呼吸道感染症状的病人异常增加时,要及时报告,疾病预防控制机构要组织力量进行调查处理。
5、全国重点地区,如广东、广西、福建等地在今冬明春,可以选择有代表性的地区,在当地卫生行政部门的组织下,由疾病预防控制机构开展果子狸等野生动物和家禽暴露人群的健康状况监测和感染状况调查。
三、预防与控制
(一)开展健康教育,提高群众的防病意识。
卫生行政部门组织面向社会公众的健康宣传教育活动,提高群众对SARS、流感和禽流感的认知水平和心理承受能力,加强大众的健康意识和自我防护能力,鼓励群众自觉报告疾病、举报疫情和防治工作中存在的问题。
(二)流行病学调查与密切接触者的追踪、管理。
1、疾病预防控制机构接到非典和人禽流感疫情,以及非典和人禽流感预警病例报告后,应立即按卫生部下发的《传染性非典型肺炎流行病学调查指导原则》和《人禽流感流行病学调查方案》进行流行病学调查,医疗机构要协助开展病例的流行病学调查和标本采集工作。
2、疾病预防控制机构要按照《传染性非典型肺炎密切接触者判定标准和处理原则》判定、追踪调查非典病例的密切接触者,并进行隔离医学观察14天(自最后接触之日算起),一般采取居家医学观察,必要时集中观察。
3、疾病预防控制机构要按照《禽流感密切接触者判定标准和处理原则》对病、死禽和病例的密切接触者进行判定,并自最后接触病、死禽或病例之日起进行医学观察7天。
4、疾病预防控制机构要对非典和人禽流感预警病例的密切接触者进行追踪和登记,告知其自我隔离并每天自行测量体温,一旦有发热、呼吸道症状,及时报告。
5、对各省报告的首例、散发或感染来源不明的疑似、临床诊断或实验室确诊非典病例和所有疑似或实验室确诊人禽流感病例,国家级专家和当地疾病预防控制机构专业人员要立即组织进行现场流行病学调查,追溯可能的感染来源,开展可能的暴露因素、传播途径及环境污染、动物宿主等方面的调查研究。
(三)病例的隔离、管理。
各地指定具备非典和人禽流感病例救治和隔离条件的医院,就地集中隔离治疗病人。对所有疑似病人要立即送指定医院或病区隔离治疗。疑似病例之间及与临床诊断病例应分开隔离。
县及县以上医疗机构对非典、人禽流感预警病例,应立即在感染性疾病科进行隔离治疗,直至明确排除非典、人禽流感及其它需要隔离的传染病。
(四)疫点消毒处理。
疾病预防控制机构要及时对非典和人禽流感疫点进行消毒处理,消毒工作参照《非典防治消毒技术指导原则》和《禽流感消毒技术方案》执行。
(五)实验室检测。
各级疾病预防控制专业人员和医务人员严格按照《传染性非典型肺炎实验室检测工作程序(暂行)》和《禽流感实验室检测技术方案》要求的生物安全条件,对非典、人禽流感病例和非典、人禽流感预警病例进行标本采集、包装、运送和实验室检测,并按照上述技术方案的要求将有关原始标本或阳性分离物送国家参比实验室进一步复核、确认。
(六)工作人员的个人防护。
捕杀、处理病、死禽的人员,在动物禽流感疫区进行相关工作的医务人员和疾病预防控制等职业暴露人员,应严格按照《禽流感职业暴露人员防护指导原则》进行个人防护。
从事非典、人禽流感病例和非典、人禽流感预警病例流行病学调查的疾病控制机构专业人员要严格按照有关要求做好个人防护。
(七)疫苗接种和药物预防。
按照卫生部发布的《中国流行性感冒疫苗预防接种指导意见》,各省可根据当地流感流行的高峰季节或对疫情监测结果的分析预测,在流感流行高峰前1~2个月,遵循自愿的原则,推荐重点人群,例如65岁及以上老人、慢性病患者及体弱多病者、医疗机构的医务人员、养老院、老年人护理中心的工作人员等接种流感疫苗,以减少此类高危人群感染流感和感染流感后发生并发症的机会,降低流感相关住院率、死亡率。
对动物禽流感疫情地区的病、死禽密切接触者及现场处理疫情的工作人员,可应急接种本流行季节的流感疫苗,也可在省级卫生行政部门的组织下,预防性服用抗病毒药物,包括金刚乙胺和神经氨酸酶抑制剂。
(八)加强重点人群、重点地区的防治工作。
1、加强医务人员防护、防止医院交叉感染发生。
各级医疗机构要对照卫生部颁布的非典、禽流感防治的有关工作规范,查找薄弱环节和隐患,严格按照卫生部发布的《医院预防与控制传染性非典型肺炎(SARS)医院感染的技术指南》要求,参考《WHO关于甲型流感(H5N1)医院内感染控制指南(暂行)》采取严格的以传染源隔离、病区消毒、医务人员个人防护等为主的预防院内交叉感染的综合性措施,杜绝非典和人禽流感的医院内感染。
2、加强对果子狸等野生动物和家禽暴露人群的防治工作。
各级卫生行政部门应在当地政府的领导下,加强对大众的健康宣传教育,禁止宰杀、烹饪、销售果子狸等野生动物和病禽,提倡文明的饮食习惯,开展爱国卫生运动,改善不良的环境卫生状况。同时加强对饲养、贩卖果子狸等野生动物和禽流感患病动物暴露人群的健康状况监测。
3、加强流动人口较多的城市(京、津、沪、穗、汉)防治工作。
流动人口较多的地区,要重点做好应对非典、人禽流感疫情和流感暴发的准备工作,防止疫情通过流动人口扩散。各地要注意改善农民工的住宿条件,加强健康教育,提供便利,使农民工有病能及时就医。
4、加强农村地区的防治工作。
各地要建立以县级疾病预防控制机构为中心,以县级医院、乡卫生院和村卫生所为依托,以村为基础的非典和人禽流感疫情监测报告体系,尤其是加强出现动物禽流感的农村地区的健康宣传教育和家禽暴露人员的管理和疾病监测工作,真正做到早发现、早报告、早隔离。
(九)加强实验室生物安全管理。
1、各级疾病预防控制机构及科研机构要完善有关生物安全规章制度和相关机构的建设,配备必要的人员,健全实验室安全管理制度,使生物安全管理做到经常化、制度化。
2、开展非典、禽流感病毒检测工作的实验室必须符合中华人民共和国卫生行业标准(WS233-2002)《微生物生物医学实验室生物安全通用准则》中三级实验室(P3)的要求,并经过国家有关部门的批准。凡未经批准的单位和个人不得从事非典、禽流感样本的采集、保藏、携带、运输和使用等相关活动。
3、各医疗机构要对医务人员进行有关生物安全知识的培训,提高医务人员生物安全防护意识;要加强对内设检验科和有关实验室生物安全管理,对于医疗机构中病原微生物比较集中的区域和密切接触病原微生物的部门,要配备必要的防护设备。
四、医疗救治
(一)病人的诊治。
1、预检分诊工作。医院预检分诊点要配备有一定临床经验、经过传染病知识培训的医师,对发热病人进行甄别和鉴别诊断。各地要安排定点医院承担非典和人禽流感的诊断和治疗任务。
2、指定定点医院要完善和充实感染性疾病科,接收到本院就诊和其它医疗机构转诊的呼吸道发热病人。
3、指定定点医院和后备医院要按照《卫生部办公厅关于设立集中收治传染性非典型肺炎病人和疑似病人定点医院有关问题的通知》和《人禽流感医疗救治预案(试行)》的有关规定收治非典及人禽流感病人和疑似病人。
(二)病人转运与转诊。
非典及人禽流感医学观察、疑似和确诊病例的转送由接诊医院或急救中心承担,转运过程中司机和医务人员要采取标准预防措施。
(三)加强医院感染控制。
医院要根据《医院感染管理规范(试行)》、《传染性非典型肺炎医院感染控制指导原则(试行)》和《禽流感职业暴露人员防护指导原则》等规范要求做好医院感染控制工作,根据《医疗废物管理条例》做好医疗废物的处理。
(四)疫情报告管理。
医院要指定部门或专(兼)职人员负责传染病疫情报告工作,严格按照《传染性非典型肺炎防治管理办法》和《人禽流感疫情报告管理方案》以及《全国不明原因肺炎病例监测实施方案(试行)》等有关规定做好疫情报告工作。
(五)救治专家组。
各省级卫生行政部门和设区的市级卫生行政部门要进一步充实和调整救治专家组。专家组主要由呼吸科、传染病科、重症监护科、医院感染科、中医(及其他传统医学)等专业技术人员组成,负责技术指导和培训工作。
五、预警与应急
(一)事件的分级。
将非典、人禽流感等呼吸道传染病的发生划分为特别严重事件、严重事件和一般事件。
特别严重事件是指非典、人禽流感疫情波及两个及以上省份,并有进一步扩散趋势。
严重事件是指发生非典、人禽流感续发病例,或疫情波及两个及以上地(市)。
一般事件是指发生非典、人禽流感病例,或一周内在一个县(区)域内流感发病水平超过前五年同期平均发病水平一倍以上。
(二)应急反应措施。
各级卫生行政主管部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构应按照《全国突发公共卫生事件应急预案》有关规定采取相应的应急反应措施。
(三)应急反应。
1、一般事件的应急反应。
(1)发生地卫生部门应急反应。
—发生地卫生行政主管部门立即组织专家调查确认,并对疫情进行综合评估。
—发生地疾病预防控制机构立即组织开展现场流行病学调查、密切接触者的隔离和医学观察、环境生物样品采集和消毒处理等紧急控制措施。
—发生地卫生行政主管部门及时向当地政府、省级卫生行政主管部门和卫生部报告疫情调查处理情况。
—医疗机构要做好病人接诊、收治、医院内感染的控制、配合疾病预防控制机构流行病学调查和样品采集工作等。
—卫生监督机构督促检查医疗卫生机构预防控制非典和人禽流感各项措施的落实情况。
(2)发生地省级卫生行政主管部门应急反应。
—省级卫生行政主管部门在接到下级卫生行政部门的报告后,立即组派临床和流行病学专家,对报告的病例进行判定,并向省级人民政府和卫生部报告。
—组织省级疾病预防控制、医疗、卫生监督机构协助疫情发生地进行疫情处理。
—向全省卫生部门发出通报,要求各级医疗卫生部门即日起启动应急预案,对非典或人禽流感疫情实行零报告制度。疾病预防控制机构、医疗机构和卫生监督机构实行24小时值班制。
(3)卫生部应急反应。
—接到疫情报告后,立即向国务院报告。
—组织临床和流行病学专家到现场对全国首例报告的非典病例或人禽流感病例进一步判定。
—向各省、自治区、直辖市进行疫情通报,要求各省、自治区、直辖市卫生行政部门加强监测,监督检查各项措施的落实。
--通报世界卫生组织及港澳台地区。
—根据工作需要,及时对各省提供技术支持和业务指导。
(4)未发生疫情的省、自治区、直辖市卫生部门应急反应。
加强日常监测,实行疫情零报告制度,24小时值班制度;监督检查各级疾病预防控制及医疗机构预防措施的落实情况。
2、严重事件的应急反应。
(1)发生地省级卫生部门的应急反应。
—除做好一般应急反应所规定的工作外,应组织多学科专家对非典或人禽流感疫情进行评估。
—发生地省级卫生行政部门要分析疫情发展趋势,提出应急处理工作建议;对需要多部门参与疫情处理的,应向省级人民政府提出建议。必要时,提请成立省应急处理指挥部,启动省级非典或人禽流感疫情处理预案;及时向其它有关部门、毗邻和可能波及的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门通报有关情况;向社会发布本行政区域内疫情信息。
(2)卫生部应急反应。
—组织国家应急卫生救治队伍和有关专家迅速赶赴现场,进行现场指导并直接参与疫情调查和处理。
—向尚未发生疫情的省份及时通报情况,要求省级卫生行政部门加强本省内突发事件的监测与防范。
—及时向国务院报告;根据事态发展,必要时提请国务院组织有关部门协助或参与疫情的处理,并给予必要的技术和物资支持。
--通报世界卫生组织及港澳台地区。
3、特别严重事件的应急反应。
(1)卫生部应急反应。
—接到疫情报告后,立即组织专家调查确认,并对疫情进行综合评估,必要时,向国务院提出成立全国应急指挥部的建议。
调集全国的医疗卫生资源参与疫情的控制。
—组织和协调疾病预防控制机构开展现场调查和处理;指导和协调落实医疗救治和预防控制等措施。
—及时向国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门以及军队有关部门通报全国非典或人禽流感疫情信息,向世界卫生组织和港、澳、台地区通报有关情况。
—向社会及时、准确、全面发布疫情信息。
(2)各省级卫生行政部门应急反应。
各省级卫生行政部门根据本省疫情实际情况及防治工作需要,向省级人民政府提请启动省级应急预案的建议,并在各省级指挥部的统一领导下,做好本省疫情的防治工作。
六、保障措施与应急准备
(一)分析疫情趋势,制定工作方案。
各级卫生行政部门、医疗、疾病预防控制和卫生监督以及其他相关部门要认真总结非典和今年年初动物禽流感防治工作经验和教训,结合当地实际情况,科学分析本省、区、市及省会城市疫情形势,对今冬明春的疫情趋势作出预测,同时有针对性地提出防治对策建议;充分论证,调整、制定、完善具有可操作性的防治工作方案。要求各省、自治区、直辖市于2004年11月15日前将工作方案及疫情预测情况报卫生部。
(二)组织建设。
各级卫生行政部门设立非典和人禽流感防治领导小组,负责辖区内非典和人禽流感防治组织协调、监督检查、信息管理等工作。领导小组下设防治技术指导组(临床、流行病、检验、消毒),分别负责临床救治、预防控制、监测报告、分析预警、健康教育等工作的技术指导。各医院组建救治专业队伍,负责病例的诊断治疗。省、地两级要按照卫生部《关于建立应急卫生救治队伍的意见》要求,在10月底之前组建起非典和人禽流感应急卫生救治队伍。
(三)感染性疾病科与定点医院的建设。
各地二级以上综合医院要严格按照《卫生部关于二级以上综合医院感染性疾病科建设的通知》要求,将发热门诊、肠道门诊、呼吸道门诊和传染病科统一整合为感染性疾病科,加强感染性疾病科的建设和相关专业知识的培训。
卫生行政部门根据实际工作需要,按照《卫生部办公厅关于设立集中收治传染性非典型肺炎病人和疑似病人定点医院有关问题的通知》有关规定,指定非典定点医院、后备医院和人禽流感定点医院。
各地要在11月底前严格按照建设规范,建设、改造和完善定点医院。补充必要的诊治设备,储备充足的治疗药品、防护设备、消毒器械和药品、现场流行病学调查与采样设备、检测检验设备和试剂、通讯网络设备。
(四)中国疾病预防控制中心于2004年10月底前做好非典、人禽流感相关诊断试剂的准备工作;完成实验室检测技术及防护知识的培训工作。同时,为指导地方疫情处理和实验室相关工作做好人员储备。
(五)要求各省、自治区、直辖市疾病预防控制中心在11月15日前做好本省(区、市)实验室检测及生物安全相关准备工作。
(六)技术培训。
各级卫生行政部门要在全国开展重点传染病相关培训的基础上,加强对卫生行政管理人员、医疗卫生机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构业务人员的强化培训工作。主要培训内容为非典、人禽流感和不明原因肺炎防治规范性文件、防治基本知识、诊断标准和治疗原则、疫情报告的程序和基本要求、流行病学调查方法、隔离病区设置及操作规范、隔离防护措施和规范、实验室安全操作规范、实验室样品采集与保藏规范等。培训工作要求在11月上旬完成。
七、监督管理
各级卫生行政部门要加强统一管理,与有关部门协调配合,建立联席会议和信息通报等制度;要依据《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规规定,对防治工作的落实情况进行监督检查。各级卫生监督机构和疾病预防控制机构要结合当地实际加强监督和技术指导。对因措施不力导致疫情传播蔓延的单位和个人要严肃处理。
各级卫生行政部门及其卫生监督机构要重点加强以下各方面的监督检查:(1)各类医疗卫生机构疫情报告情况。(2)各类医疗机构消毒隔离情况,尤其是要重点检查传染病定点医院和一般医院的传染性疾病科。(3)公共场所和有关单位的传染病控制措施情况。(4)发生传染病疫情后采取的控制措施情况。(5)配合相关部门查处传染病防治工作中的违法案件。
2004年第四季度,卫生部将就本方案落实情况对重点地区进行监督检查,重点包括各项防治措施的准备和落实情况,各项物资、药品和人员的储备情况。
2004年11月,卫生部将会同有关部门对重点地区野生动物市场进行督导检查。