论政府法制工作的改革

宁阳县政府法制办 张明勇


社会主义市场经济的蓬勃发展和我国加入世贸组织的现实已经把政府体制改革提上了日程，而“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方针的确立则标志着政府法制工作的改革已成为政府体制改革的重要内容。面对新世纪，政府法制工作作如何更好地适应新形势；面对新挑战，政府法制部门如何更好地为经济建设服务？笔者通过长期的工作实践，对政府法制工作的改革有了一些浅显的认识，现论述如下：
一、政府法制机构的改革
政府法制机构是政府法制工作的载体，政府法制工作的改革应当首先从机构的改革开始，现有的政府法制机构基本上是在旧的经济体制下建立的政府直属行政机构：1954年国务院成立法制局，1958年撤销，1980年成立国务院办公厅法制局，1986年又改为国务院法制局，1988年机构改革中，全国各省、地、县都成立了法制工作机构，这样形成了中央、省、市、县四级政府法制网络。1998年开始的机构改革，国务院法制局更名为国务院法制办公室，并升格增编，地方各级政府法制机构也在此次改革中得到加强。各级政府法制机构都是一个机构两个牌子，除了政府法制机构外还有一个行政复议办公室的牌子。政府法制部门的级别开始为二级行政单位，后来随着国家对法制的重视，逐渐升为一级单位，但在个别经济欠发达地区，政府法制部门地位还得不到提高，有的仍是二级单位，还有的把其设立为政府办公室的一个科室，地位没有，人员配置更差，这样大大制约了政府法制工作的开展。
改革现有的政府法制机构，笔者认为可以分为以下几个方面：1、从立法上明确政府法制机构的地位和名称。建议国务院尽快制定《政府法制工作条例》，明确政府法制机构为同级政府的常设办事机构，这样从中央到地方政府法制机构在编制分配、人员配置、工作条件等方面能得到理所当然的照顾。明确法律地位后，应该再统一其名称，全国统一称为政府法制办，避免局、办、室、处、科并存的混乱局面。2、政府法制部门应具有相对独立性。政府法制部门虽然也是政府部门之一，但法制工作的性质决定了其特殊性，政府法制部门必须和其他政府部门相对独立，独立性应体现在政府法制部门只对行政首长负责，并且直接受行政首长领导，尤其是行政复议活动不受其他机关，团体和个人的干涉，只有这样，政府法制部门才能真正地行使自身职权，开拓工作。3、关于行政复议办公室的地位。行政复议作为政府法制部门的主要工作之一，对保护当事人合法权益，促进依法行政，维护政府形象有着重要的意义，《中华人民共和国行政复议法》规定：“人民政府”是行政复议案件的受理机关，法制办作为政府专职法制的部门，当然成为行政复议受理、决定、机关，完全没有必要再挂一个可有可无的行政复议办公室的牌子，政府法制部门可以内设复议科室，专门处理行政复议案件，但对外只能以政府法制部门的名义展开工作。4、政府法制机构应当与当地仲裁委员会脱钩。现在许多设有仲裁机构的地方存在这样一种现象：政府法制部门主要负责人和当地仲裁委员会主任为同一人，双方工作人员相互兼职、混为一体，仲裁委员会对外以政府法制部门名义来提高地位，开辟案源，政府法制部门常常以行政干涉力来为仲裁委员会服务。仲裁委员会是法定社团组织，而政府法制部门作为行政机关，二者混在一起有悖法律，也影响政府形象，政府法制部门只能指导而不能干涉其工作，只能象为社会其他群体服务一样为仲裁委服务。所以二者必须脱钩，相互独立。
二、政府法制工作队伍的改革
政府法制工作人员是政府法制工作的核心，也是政府法制工作兴衰的决定因素。在现有的体制下，政府法制工作人员属于普通的国家公务员，除了参加一些公务员的培训、考试外，对专业几乎没有任何要求，在提倡“依法行政”的今天，政府法制工作的重要性愈加体现，对其工作人员的专业要求也越来越高，作为一级政府的法律参谋和助手，为政府宏观决策提供法律意见、办理行政复议案件、监督行政执法、代理政府诉讼是政府法制部门的基本工作职责，如果沿用旧的用人方式，显然不符合社会对政府法制工作的要求。同为法律职业者的律师、法官、检察官、司法行政人员的用人条件早就发生了巨大变化：我国自1986年开始的全国统一律师资格考试制度，是对行业从业人员实行准入制的良好开端，1996年通过的《中华人民共和国律师法》规定了律师报考条件：高等院校法律大专、非法律专业本科以上学历、品行良好、拥护宪法、享有选举权和被选举权，具有中华人民共和国国籍，考取律师资格后，应在律师事务所实习一年，才有律师执业资格。2001年12月经过修订的《中华人民共和国律师法》又把上述法律大专条件改为法学本科以上学历。这种严格的规定是前所未有的，科学的制度必将产生惊人的成果，实践证明，我国律师整体素质在各类法律职业者中是最高的，正是这个优秀的团体为我国民主法制建设做出了卓越的贡献。
1995年通过的《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和检察官法》经过2001年6月的修订，对法官、检察官任职条件也明确规定为本科以上学历、具有司法资格。最近，《司法部关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》要求45岁以下的公证员5年以内达到本科学历，并且以后要从具有司法资格的人选中选任公证员。
针对其他法律职业的改革接连不断，唯有政府法制部门按兵不动，是不需要吗？政府法制部门的门槛谁都可以自由进出吗？决不是！政府法制对人员的要求应该更高，政府法制工作队伍的改革应该从以下几个方面进行：1、统一名称。为提高政府法制工作人员的社会地位，体现其工作性质，政府法制工作人员可以统一称为政府法制员，这样既和同为法律职业者的法官、检察官、公证员相一致，又和国外的政府律师相区别，这种名称的统一可以通过行政立法，即上述《政府法制工作条例》的形式表现。2、政府法制员应采取严格的准入制度，这一点可以模仿改革较早的律师、法官、检察官的任职条件，规定必须具有高等院校法学本科以上学历（把非法学本科排除在外）、拥护宪法，具有完全行为能力，品行良好的中华人民共和国公民，考取司法资格，且在法制部门工作一年以上获取司法执业证书，方可担任政府法制员。对现有的政府法制队伍而言，上述要求显然偏高，但是可以采取渐进式的方式改革。3、政府法制员采取首任制。从政府法制员中选取优秀人才担任首任政府法制员，规定只有首任政府法制员才能对外代表政府法制部门，才能为行政首长签署法律意见书，才能提出政府立法计划，才能审理行政复议案件，才能代理政府参与诉讼和非诉讼等活动。也就是说只有首任政府法制员才能独立从事政府法制工作，每位首任政府法制员可以配备1-2名法制助理。4、特殊的工作性质理应得到特殊物质补助。政府法制员在工资、福利等待遇上可以略高于普通公务员，这样能够保证政府法制工作的顺利开展，促进依法行政的进程。
三、政府法制工作职权的改革
国务院法制办在表述本部门工作职权时，共分了11条：1、统筹考虑，统一规划国务院的立法工作，拟订国务院年度立法工作安排，报经国务院领导批准后，组织实施，督促指导。2、审查修改各部门报到国务院的法律草案，从法律的角度审查部门送国务院审核的，我国缔结者或者参加的国际条约。3、起草或组织起草若干重要的法律草案、行政法规草案。4、承办行政法规的立法解释工作。5、研究行政诉讼，行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见，拟订有关配套的行政法规文件和答复意见。6、协调部门之间有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议。7、办理地方性法规、地方人民政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，审查其与宪法、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否的矛盾，根据不同的情况提出处理意见。8、清理编纂行政法规，编辑国家出版的法律、行政法规汇编正式版本。9、组织翻译、审定国家出版的行政法规外文文本和民族语言文本。10、开展政府法制理论、政府法制工作研究和交流，开展对外法制业务交流。11、承办国务院交办的其他事项。地方各级政府法制部门基本上按照上述内容，结合地方特殊情况，作出自身职权划分的。由此可见现有的政府法制机构职权基本如下：1、行政立法或制定规范性文件。2、法律、行政法规实施的协调、审查备案。3、法律、行政法规的汇编。4、政府法制理论研究和对外交往。
笔者认为这些远远不够，今后的政府法制工作应该从以下几方面来强化或改革：1、参与政府重大决策活动。政府召开常务会议讨论重大事情，政府法制部门负责人应当列席并从法律角度提出意见或建议；政府对外谈判，政府法制部门应当全过程参与；政府所有规范性文件发布前和政府对外订立合同必须有政府法制部门签署的意见；政府法制部门应定期或针对重大活动出具法律意见书；政府法制部门还应担负起政府领导学法用法的普及任务。总之政府的任何重大活动，政府法制部门应当服务在前，参与其中，并积极善后。2、加强行政执法监督。行政执法虽然有权力机关、司法机关、监察机关和人民群众等主体的多层次监督，但这些监督方式都没有政府法制机构对其监督直接、便捷，政府法制部门可以对行政执法机关定期检查、听取汇报，要求备案审查等多种形式进行监督，将监督结果直接报本级政府，并建议政府对行政执法部门予以奖惩，当然政府法制部门也可享有一定范围内的奖惩权。3、扩大复议范围，建议修改《中华人民共和国行政复议法》把政府一切行政行为均纳入复议范围，复议机关可以审查下级行政任何行为，包括具有普遍约束力的规范性文件、行政机关对其工作人员的任免、处分、待遇等，这样才能真正体现行政复议的作用，才能加快依法行政的步伐。
以上各项改革内容，希望能够科学系统地体现在今后的国家立法上，只有用法律、行政法规的形式，对政府法制部门明确地位、名称，理顺内部机构，严格准入制度，扩大职权范围，才会使政府法制工作与时俱进，勇创佳绩。


作者：张明勇 （271400） 0538-5621779
宁阳县人民政府法制办公室


浅谈交通事故的认定
邱哲儒 滕风武
摘要：交通事故的认定，尤其是事故中的责任认定牵涉到交通事故中各方当事人的利益。2004年施行的《中华人民共和国道路交通安全法》规定公安机关交通管理部门所做的《交通事故认定书》不可复议也不可诉。笔者认这此的规定阻碍了当事人法律救济途径，影响了当事人利益取得的预期并阐述自己的理由。同时，笔者对交通事故认定的处理提出自己的一点意见，仅是初探，以期抛砖引玉。
关键字：交通事故，交通事故认定，交通事故认定书，交通事故责任认定

一． 《道路交通安全法》施行前后，交通事故认定的对比

在《道路交通安全法》施行前，公安机关交通管理部门在处理交通事故时，一般参照１９９１年９月２２日国务院令第８９号发布的《道路交通事故处理办法》。《道路交通事故处理办法》“第十七条　公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任”，“第二十二条　当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定”。
２００３年１０月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并公布了《中华人民共和国道路交通安全法》，自２００４年５月１日起开始施行。《道路交通安全法》“第七十三条 公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人” 。《交通事故处理程序规定》第45条 公安机关交通管理部门经过调查后，应当根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任：（一）因一方当事人的过错导致交通事故的，承担全部责任；当事人逃逸，造成现场变动、证据灭失，公安机关交通管理部门无法查证交通事故事实的，逃逸的当事人承担全部责任；当事人故意破坏、伪造现场、毁灭证据的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任；一方当事人故意造成交通事故的，他方无责任。
通过法条的分析比较，我们可以看出新规定的交通事故认定书的新特点：1、在《道路交通安全法》施行后，公安机关交通管理部门出具的《交通事故认定书》在名称上没有原来的“责任”二字；2、公安机关交通管理部门不再确定赔偿义务人；3、某些案件中，交通事故认定书中可以不载明责任认定与划分；4、《交通事故认定书》仅仅作为处理交通事故的证据，是公安机关交通管理部门对事故发生状况的分析和认定，不是具体的行政行为，所以当事人不能就《交通事故认定书》提起行政复议或行政诉讼。

二． 新的交通事故认定所引发的争议

观点一认为《道路交通安全法》中关于事故认定的新规定是立法的一大进步。交通事故认定书只是处理事故的一种证据，不具有强制力。而且认定书未具体确定当事人的权利义务，对当事人权利义务不产生实际影响，更没有侵害当事人的合法权益，因此不能复议，也不可诉。同时，新规定使交通事故认定书更具有客观性和透明性，并维护了司法的权威性。首先，据《道路交通安全法》相关规定，公安机关交通管理部门做出交通事故认定时，应当严格以交通警察对事故现场进行勘验、检查而收集的证据和有关专门机构做出的检验、鉴定结论为依据，不得搀杂主观判断或者其他间接证据。这从法律上确保认定书的客观性；其次，人民法院是确认证据合法性合理性的司法机关。新的交通事故认定将事故认定书作为民事证据的一种，它并不具有高于其他证据的效力，其是否合法、真实，是否具有关联性，应当由人民法院在质证、认证过程中进行审查。对公安机关认定道路交通事故责任确有错误的，人民法院可以依法纠正。人民法院认定当事人在交通事故损害赔偿案件中的责任大小时，认为公安机关的责任认定确有错误的，可以不予采纳。
观点二认为《道路交通安全法》中关于事故认定的新规定阻碍了当事人救济的途径。将交通事故认定界定为不可复议也不可诉，这是某些权力机关为了避免自己承担责任的结果，有悖于法律的基本原则和精神。1、《行政复议法》“　第二条　公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法”和《行政诉讼法》　“第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。可见，公安机关的交通事故认定从法律属性上看，是一种可复议可诉的具体行政行为。首先，交通事故认定是公安机关做出的，主体适格；其次，交通事故认定是对特定的交通事故，就特定的当事人做出；再次，它实际上影响到相对人的权益；2、新法取消了旧法当事人对事故责任认定的申请上级机关的重新认定程序，从而使行政机关失去了一个自我纠错的机会，也使得当事人失去一条寻求合法权益保护的途径。在现代法治国家，权利救济的途径和方式呈现出多样化的特点，司法救济不一定是解决包括行政争议在内的各种纷争的最佳途径，行政救济因其专业化、效率高等优点而倍受重视。行政复议作为行政救济中的一个重要方式，通过上级对下级具体行政行为的监督，在合法性和合理性方面进行检查，可以更为有效地解决纷争；3、当事人对事故的认定不能提起行政诉讼使当事人失去一个司法救济的机会。众所周知，权力有着被滥用的天然属性，没有制约的权力，必将肆无忌惮。尤其是进入行政国家，行政权渗透到公民生活的各个角落，对行政权的行使进行制约已是共识，行政诉讼就是通过司法权对行政权的审查进行控制的一种重要方式。所以，将交通事故认定这种具体行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围是可行的，也是应该的。

三． 对交通事故认定办法的一点看法

交通事故认定书是在人民法院审理交通事故损害赔偿案中确定当事人民事责任的重要证据，也是当事人自行和解或请求公安机关交通管理部门调解的一个重要依据。虽然法律规定人民法院在审理交通事故赔偿案件中必须根据某一具体道路交通安全事故案件的全部证据对当事人的民事责任做出认定，但在司法实践中，人民法院对于交通事故认定书一般直接作为认定民事责任证据采用。从我国目前的司法实际情况，如何保证交通事故的认定的客观性和公正性？
笔者认为，把事故认定纳入复议和行政诉讼范围，有利于保障当事人的合法权益，因为给予当事人选择的权利，就给予了公正的预期。但在实际运作中，存在种种问题：
1.认定交通事故责任需要掌握专门的交通知识，具备一定的交通技术分析水平，就目前而言，只有公安机关交通管理部门拥有这种技术力量。法官很难具有这方面的专业知识，难以对事故认定进行审查。
2.即使能对事故认定提起的行政诉讼，法院也难以做出合适的判决。因为在行政诉讼中，法官以审查行为主体、程序和适用法律的合法性为主，对实体内容的合理性（除严重不合理）一般不作审查。
3.如果仅就事故认定提起复议和行政诉讼，客观上增加了行政、司法机关的工作量，使用不当易造成当事人诉累。
针对以上的问题，笔者就当前交通事故的认定提出几点建议：
1.公安机关交通管理部门在做出事故认定书前，应当给当事人陈述申辩的机会；对于重大的交通事故的认定，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
现在行政的开放性和透明性已深入民心，行政部门和民众互动是其中的一个重要表现。公安机关交通管理部门对于交通事故认定的操作不是很透明，作为当事人只能等待结果，这加剧了当事人对交通事故认定公正性的怀疑。因此，公安机关交通管理部门在做出事故认定书前，应当充分听取当事人的对事故发生的陈述，对事故责任分担的申辩，必要时可以组织当事人对事故的过程进行讨论分析，这样可以尽可能的听取当事人的有益建议，也可以给当事一个说理的地方，从而使最后的事故认定书能以理服人。如果是重大的交通事故（如重伤一人）以上，可以告知当事人有要求举行听证的权利，在听证会上可以请专家对事故的发生进行分析解剖，对事故责任的分担进行阐述和建议，并对当事人的所提的问题进行回答。同时当事人也可以进行申辩和质证。
2.细化交通事故中各部门的分工，公安机关交通管理部门负责事故现场的取证，记录下交通事故的基本事实、成因；具有资质的专门机构对事故的责任进行认定。
　根据《道路交通安全法》七十二、七十三条的规定，公安机关交通管理部门是事故现场的客观事实的记录者，对于交通事故的相关技术性问题，如当事人的生理、精神状况等专业性较强的检验，公安机关交通管理部门应当委托专门机构进行鉴定。从这一点上来看，公安机关交通管理部门并没有将事故责任的划分列入专业性的问题，而是将这个问题交由自己来处理，这是一种类似于即当裁判又当运动员的行为。再加上新的事故认定是不复议也不可诉，更使得这种的事故认定的公正性让人怀疑。如果能将责任认定的部分从原来的公安机关交通管理部门的职责中剥离出去，即可以解决公安机关交通管理部门不愿当被告的意愿，也让当事人有更多的选择。也正是因为给予当事人选择的权利，就给予了当事人公正的预期，让当事能充分的感受到司法公正。
3.人民法院在审理交通事故赔偿案件中引入专家证言和陪审制度。
前面我们已经阐述过，交通事故的认定是一个专业性很强的工作，人民法院的法官难以分析交通事故的成因和结果。因此，在人民法院在审理交通事故赔偿案件时，可以聘请交通事故方面的专家出庭作证。专家可以依据交通警察对事故现场收集的证据和有关专门机构做出的检验、鉴定结论进行分析，作出中立的判断。同时，专家参加庭审，接受当事各方的质证，对各方的提出的问题进行解答，从而在最大程度化解当事人因责任分担的而起的予盾。 另外，法院可以聘请一些资深的专家担任陪审员，直接参与审理交通事故赔偿案件。专家陪审员通过庭审以及和当事人及法官的沟通交流，对于交通事故中的责任分担作出一个相对客观公正的判断。
综上所述，交通事故的认定，尤其是责任的认定牵涉到当事各方的利益。目前法律对于《交通事故认定书》的不可复议也不可诉的规定影响了当事人利益取得的预期。笔者就对交通事故认定的处理提出自己的一点意见，仅是初探，以期抛砖引玉。
参考书目:
1.《中华人民共和国道路交通安全法释义》，李忠信、周晓红主编，中国物价出版社2003年11月第1版
2．《交警执法疑难案件评析》余凌云主编，中国人民公安大学出版社2001年6月第1版
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