江苏省徐州市人民政府


徐州市行政事业性收费管理监督办法


(2002年4月30日徐州市人民政府第97次常务会议讨论通过200２年５月８日徐州市人民政府令第８０号发布自2002年7月1日起施行）



第一章总则

第一条 为加强行政事业性收费管理，规范收费行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护市场经济秩序，促进廉政建设，根据有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政事业收费是指国家机关、事业单位和社会团体为加强社会、经济、技术和资源管理，筹集经济建设和事业发展资金，以及向服务对象提供事业服务时依法收取的费用。
第三条 本市行政区域内实施的行政事业性收费适用本办法。
行政、事业单位为了行使其管理职能，依据法律、法规收取的集资、赞助、基金、资金、保证金、抵押金和附加费比照行政事业性收费进行管理。
第四条 行政事业性收费项目设立以财政部门为主，会同价格部门确定，制定和调整收费标准，以价格部门为主，会同财政部门确定。
市、县(市)、区价格、财政部门依照国家法律、法规和本办法规定，各司其职，共同做好本行政区域内行政事业性收费管理和监督工作。
第二章收费审批
第五条 除国家和省另有规定外，行政事业性收费项目和标准由国家和省两级审批，其他单位和个人无权批准收费项目和制定、调整收费标准。
第六条 申请行政事业性收费项目和核定收费标准，应当提供下列依据之一：
(一)国家法律、行政法规的有关规定；
(二)省颁布的地方性法规和政府规章；
(三)国务院或者国家计委、财政部颁发的有关文件；
(四)省人民政府或者省价格、财政部门颁发的有关文件；
(五)省价格、财政部门授权市价格、财政部门核定收费标准的有关文件。
会议材料、讲话和口头答复等未形成前款规定文件的，不得作为制定或者执行收费项目和标准的依据。
第七条 市价格、财政部门负责收费项目设立、变更、撤销的审核和申报；负责制定、调整收费标准的审核、申报和省授权市管理收费标准的审批。
第八条 设立行政事业收费项目或制定、调整行政事业性收费标准，由执行收费单位(以下简称执收单位)提出申请，经其主管部门或者县(市)、区价格、财政部门初审，市价格、财政部门审核后，报省价格、财政部门审批。
重要收费项目和标准须经市、县(市)、区人民政府审定后再按规定的程序上报审批。
制定、调整省价格、财政部门授权市价格、财政部门管理的行政事业性收费标准，由执收单位提出申请，经其主管部门或者县(市)、区价格、财政部门审核，报市价格、财政部门审批。重要收费标准须经市人民政府批准，并报省价格、财政部门备案。
第九条 受省授权管理的行政性收费项目和标准依照法律、法规的规定和行政管理职能的特定需要审批。
受省授权管理的事业性收费项目和标准根据提供服务的合理成本、服务质量、数量核定。
第十条 对重要收费项目需调整标准的，价格、财政部门必要时可委托有资质的评估机构进行成本核算。核定、调整重要事业性收费标准实行听证制度。
第十一条 制定或调整的行政事业性收费标准应向社会公示。
第十二条 市、县(市)、区人民政府及其部门制发文件，凡涉及行政事业性收费的，应事先征求价格、财政部门意见。
涉及农民负担的行政事业性收费，应同时依法征求农村工作管理部门的意见。
第十三条 对上级部门的有关行政事业性收费文件，主管部门需要转发的，应会同价格、财政部门联合转发。
第三章收费管理
第十四条 行政事业性收费实行收费许可证制度。执收单位持批准文件到价格部门申领《收费许可证》和《收费员证》。
市属部门和单位，中央、省驻徐单位，云龙、鼓楼、泉山、九里区区属单位实施收费的，由市价格部门核发《收费许可证》和《收费员证》；县(市)、贾汪区所属部门和单位实施收费的，由所在县(市)、贾汪区价格部门核发《收费许可证》和《收费员证》。
第十五条 执收单位实施收费时，应出示《收费许可证》，并按照《收费许可证》标定的收费项目和标准收费。
第十六条 行政事业性收费必须使用财政部门统一监制的收费票据，并按规定内容填写。
执收单位应当持《收费许可证》和相关的收费文件到财政部门办理收费票据的领购手续，领取收费票据后，方可收费。
执收单位所收费用的管理和使用按国家、省、市的有关规定执行。
第十七条 执收单位因机构分立、合并、撤销及其他原因，需要变更收费单位名称、项目、标准、范围或终止收费的，应在变更或终止收费之前十五日内，到原发证机关办理变更或注销手续。终止收费的，应将《收费许可证》、《票据准购簿》和未使用的收费票据核查后退回原发放部门。
第十八条 两个或两个以上部门同时对性质、内容相同的收费项目实施收费的，由价格、财政部门按管理权限指定一个部门收取，其他部门不得再行收费。
第十九条 执行强制监督、检验和监测的部门及单位，对超出国家和省规定频次的监督、检验和监测，一律不得收费。
在检测中，使用受检单位设备的，须向受检单位支付检测设备使用费。
第二十条 执收单位不得肢解收费项目，增加收费频次，加大收费额度。
第二十一条 各级行政机关在职责范围内办理公务，除法律、法规另有规定外，不得收取费用，也不得将行政管理职能转移到所属事业、企业单位或中介机构实行有偿服务。
第二十二条 对经济开发区的收费，实行收费通知单和交费登记卡制度。
第二十三条 经济开发区应明确负责行政事业性收费的管理机构，统一负责本区内行政事业性和经营服务性收费的管理工作。
第二十四条 经济开发区直接收费项目需报市价格、财政部门审批，并由市价格部门核发《收费许可证》，使用财政部门统一监制的收款票据。
第四章收费监督检查
第二十五条 执收单位的下列行为，为违法收费行为：
(一)收费项目依法被取消后仍继续收费的；
(二)涂改、伪造、转借或使用过期、失效《收费许可证》收费的；
(三)未实施管理或者未提供服务收费的；
(四)降低服务质量或者缩小服务范围等而变相收费的；
(五)利用垄断地位，违法强制性服务，强行收费的。
第二十六条 执收单位对价格、财政部门的监督检查，应如实反映情况，提供帐簿、单据、凭证、文件等有关资料。
执收单位不得提供虚假资料，不得拒绝、阻挠监督检查。
第二十七条 行政事业性收费实行年度审验制度。收费年审由价格部门会同财政部门共同实施。审验办法按国家和省有关规定执行。
第二十八条 收费实行明码标价制度。执收单位应在收费场所醒目位置公布收费项目和标准的价目表。价目表应包括收费项目名称、计费单位、收费标准、收费范围、文件依据等主要内容。
价目表由价格主管部门的物价监督检查机构监制。
第二十九条 任何单位和个人有权对违法收费行为予以拒付，并可以向价格、财政部门举报。价格、财政部门应及时依法查处。对举报属实的，价格、财政部门应按照有关规定给予奖励。
第五章法律责任
第三十条 执收单位有下列行为之一的，由价格部门责令改正，有违法所得的，责令退还或者没收违法所得，并处以违法所得金额三倍以下或者三万元以下罚款；无违法所得的，处以一万元以下罚款：
(一)未按规定申领《收费许可证》而实施收费的；
(二)擅自设立行政事业性收费、集资、赞助、基金、资金、保证金、抵押金、附加等项目的；
(三)未按《收费许可证》标定的收费项目标准收费的；
(四)肢解收费项目，增加收费频次，加大收费额度收费的；
(五)未按规定办理《收费许可证》变更、注销手续的；
(六)其他违反国家法律、法规规定收费的。
有本办法第二十五条行为之一的，由价格部门按照前款规定处罚。
第三十一条 执收单位未依法提供真实资料或者拒绝、阻挠监督检查的，由价格部门责令其限期改正；逾期不改正的，可以处一千元以上三万元以下罚款。
第三十二条 执收单位收费行为违反财政管理规定的，由财政部门依据财政管理法律、法规和规章的规定查处。
第三十三条 执收单位未按规定公示收费项目和标准收费的，责令其限期改正；逾期未改正的，可以处五千元以下的罚款。
第三十四条 对违反本办法的执收单位，由其上级机关或监察部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 价格、财政部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或其上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
价格、财政部门违反本办法设立收费项目，批准收费标准，核发、审验《收费许可证》的，由其上级主管部门责令改正；执收单位据此进行收费的，按照本办法第三十条第二项规定处理。
第六章附则

第三十六条 本办法所称的重要收费项目是指关系社会发展和公民切身利益的公益性、公用性和行业垄断性的行政事业性收费。
第三十七条 社会团体、群众组织和垄断行业向社会提供与公民生活密切相关的重要服务性收费，比照本办法的规定执行。
第三十八条 本办法自2002年7月1日施行

从行政法视角浅析妨碍公务罪之公务及相关问题

浙江省诸暨市人民检察院钟伟苗

[内容摘要]妨碍公务罪之构成应以公务适法为前提。从行政法角度分析，行政行为具有效力公定力，对有重大且明显瑕疵的无效行政行为，相对人才可予以适当方式抵抗。公务行为之成立要件和无效行政行为之抵抗权问题有待立法完善。
[关键词]妨碍公务 公定力 抵抗权
我国刑法第二百七十七条规定了妨碍公务罪，其中第一款规定：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。关于妨碍公务行为的构成要件中是否必须以公务的合法性为前提问题，我国刑法学界主要有肯定说、否定说和折衷说三种意见。基中肯定说占主导地位。笔者同意肯定说。从条文的文义角度看，“依法执行职务”就意味着所执行的职务本身必须是合法的。从立法精神看，刑法规定妨碍公务罪的主要目的在于保障国家公务人员依法、正确、正当地行使职权，维护社会公共利益和秩序。在刑法领域，各国立法例和刑法学说也大多认为妨碍公务罪的成立必须以公务行为适法为要件。 刑事司法实践中一般也是照此操作的。但什么是公务行为？公务行为适法的标准应如何把握？公务行为不适法时相对人有无抵抗权(防卫权)？也就是说对不适法的公务行为进行抵抗是否不构成妨碍公务？这个问题本身已超出了刑法学研究的范畴。本文仅从行政法的视角，对妨碍公务罪的公务及相关问题作一浅析。试举二例：
案例一：某水电局的执法人员对违反采砂管理规定的陈某实施行政处罚，但在执法过程中，水电局执法人员没有完全按照法定程序操作，引起了陈某的不满，进而采取推拉执法人员、阻碍执法车辆等对抗手段，并造成执法人员轻微伤害。在此案的处理过程中，有二种完全相反的观点。二种观点争执不下，于是提请政法委员会讨论和协调。一种观点认为，陈某不构成犯罪。理由是，水电局执法人员违反法定程序执法的行为本身是不合法的，陈某的对抗虽有不妥，但不符合妨碍公务罪的构成要件。另一种观点（即笔者的观点。当时在政法委员会工作）则认为，陈某构成妨碍公务罪。理由是，首先；按照行政法理论，行政行为具有效力推定力、公定力、确定力和执行力，在依照法定程序撤销和宣告无效前，行政行为是被推定为有效的，它具有公定性、确定性和执行性。“这在理论上同刑法上的无罪推定的道理是一样的。这样，公定力的实质也就是行政主体的意思表示所取得的社会保护，即法律对行政行为合法性的推定和社会对行政行为的尊重。” ，“行政行为被认为是关于法律解释和法律适用的一种权威性宣言，每一个人都必须承认这种宣言的可靠性，以维护法律的确定性” 。我国行政复议法和行政诉讼法规定了行政复议和行政诉讼不停止（行政行为）执行的原则，其理论依据也就是行政行为的推定力、公定力、确定力和执行力。法院的生效判决书在未被撤销前具有既判力、执行力其实也是一样的道理。其次；水电局对非法采砂是有依法处理权的，虽然其没有完全按法定程序执法，但这只是其执法程序方面的一般瑕疵，而一般程序瑕疵是可以补正的。“补正是指原行政行为在程序瑕疵或瑕疵轻微并不损害相对人利益时，经补救纠正使之成为合法的行政行为，这是出于行政经济、保障效率的考虑，而不是简单地以撤销而了之” “现代实质法治不再一味强调行政行为在程序和形式上必须合法，而强调行政行为在实质上符合法治要求，能够促进公共利益的实现。对于实质上合法，但在程序上有轻微瑕疵的行政行为，不再动辄宣告无效或予以撤销，而是允许行政机关事后加以补正，使其成为合法的行政行为。这样，不仅提高了行政效率，避免了程序上的浪费，而且有利于维护行政法律关系的稳定性，保护相对人的信赖利益。” 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》创立了“确认判决”的形式，这种确认判决就是以不撤销违法的行政行为为前提的。此案的处理结果，陈某被追究了妨碍公务罪的刑事责任。
案例二：某税务局工作人员在征税过程中，用暴力强制手段要求相对人纳税，结果引起相对人暴力抵抗（假如没有防卫过当的情况），在相对人的行为是否构成妨碍公务罪的问题上也有不同的看法。此案不同于前案的显著区别在于，此案中行政行为明显无效，因税务机关明显不具有人身强制权。而前案水电局执法中只是一般的程序瑕疵。有人认为，如果对明显违法无效的公务也不能抵抗的话，那就是纵容暴政和专制。笔者认为是有一定道理的。如二战结束后对纳粹战犯进行审判的纽伦堡军事法庭在开庭审理一纳粹战犯时，该战犯竟辩称自己无罪，理由是，他针对平民的杀戮行为是执行上级命令，是职务行为，如果有责任也不该由他个人承担。但法庭认为他的辩护是根本站不住脚的，对于明显违反人类伦理道德的命令任何人都不应该承认其效力。该纳粹分子最后被判了死刑。换句话说，法庭认为，明显有违人类伦理道德的法令是根本无效的，任何人均可予抵抗，任何人不得以履行公务为名而免除个人责任。这是一个很有名的判例。值得关注的是，我国公务员法已明确规定：公务员执行公务时，如认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。显然，对案例二的处理，如果一味地采用行政行为的效力推定原理，推定行政行为是合法的，从而认定相对人构成妨碍公务罪是不够妥当的。
下面笔者试图从行政法视角，对上述问题作进一步分析。
一、关于公务行为
关于公务行为，世界各国并无统一的标准，存在多种学说。主要有：一为主观说。即以公务员的主观意思作为标准，只要公务员主观目的是为了执行公务就认为是公务行为。二为客观说。即以公务员的外表行为作为标准，只要有执行公务的外表就认为是公务行为。如德国、日本和我国台湾持此说。三为时间标准说。即以上下班时间作为划分是否公务行为的界限。四为名义标准说。认为公务员以单位名义活动的是公务行为，否则是个人行为。五为公共利益标准说。认为涉及公共利益内容的是公务行为，否则是个人行为。六为职权标准说。认为公务行为是指不超出职责界限的行为。美国持此说。我国对公务行为的理论研究不多，法律也缺少明确规定，目前较为通用的一种学说叫综合标准说，认为认定公务员的行为是否公务行为应从名义、时间、职责权限、意志来源、目的、法律适用以及与职务的内在关联性等多方面综合考虑。从我国目前有关立法和司法解释的精神看，认定公务行为主要是从形式层面着眼的。目前的国家赔偿制度中承认对公务人员徇私枉法行为的国家追偿权和行政诉讼制度中将职务相关行为列为诉讼标的，足以说明立法中对公务形式要件的注重。如公安人员刑讯逼供的行为虽然本质上是与职务相关的个人行为而不是行政行为，但视为公务行为，相对人可要求国家赔偿（如完全是个人行为，则不存在国家赔偿问题）。又如，某交警在马路口值勤时口啃一根甘蔗，在他突然发现前方一骑无牌照的摩托车的人后要求其立即停车接受检查，但骑车人加速欲逃走，该交警就用手中的甘蔗戮骑车人致骑车人眼晴受伤。在后来的赔偿诉讼中，该交警的行为被法院认定为与公务相关的行为，交警队被判国家赔偿。这是一个发生在绍兴某地的真实案例。
二、关于行政行为的公定力问题
“行政处分之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限之行政机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何人均应认其为具有拘束力之适法妥当之行政行分之力；行政处分因具有这样的公定力，任何人不得以自己之判断而否认其拘束力。” 换句话说，行政行为的公定力就是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。武汉大学的叶必丰教授认为，行政行为公定力的理论依据是“社会信任说”。“作这样的推定和尊重，是基于社会对行政主体及其意思表示的信任。行政行为是行政主体所作的一种意思表示。行政主体是公共利益的代表者、维护者和分配者。公共利益高于个人利益。” 关于行政行为公定力的界限问题，主要有二大学说，即“有限公定力说”和“完全公定力说”。大陆法系大多数行政法学家持“有限公定力说”。如日本学者杉村敏正教授认为“行政处分被承认具有公定力，乃是因为欲求其充分发挥功能，并亦能经由行政处分适时而不迟延公益之实现，避免行政法关系陷入纷乱；设若某行政处分有重大违反法规的瑕疵存在，且该瑕疵客观上又系明白，这时如果照样坚持其公定力理论，恐有过分偏重行政权利之讥。” 持“完全公定力说”的学者只有少数，如日本的黑田觉和柳濑良干，还有中国的叶必丰等。按这种学说，不论行政行为存在什么样的瑕疵，即使行政行为具有重大且明显的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。笔者认为，完全公定力说在实践中的副作用是十分明显的，特别是在我国目前政府官员法治意识还比较淡薄的国情下，它很容易变成官员专横的借口。目前，国内大多数学者都坚持认为公定力是有限的：从实质正当性要求出发，无效行政行为不具有实质正当性，所以不应当具有公定力。一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护这些权力的有效行使以便达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调行政公开，重视公民参与和权利补救，以及对行政的监督。这两方面都不能偏废。
三、关于行政行为的无效和可撤销问题
无效行政行为理论发端于大陆法系国家的行政法理论。大陆法系通说认为，重大且明显的瑕疵是行政行为无效的原因。德国《联邦行政程序法》第44条第1款规定：“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效。”日本学者也认为：“当行政行为有重大瑕疵，并且通常人也能够较容易地把握之时，无效。” 浙江大学的金伟峰副教授认为，“重大且明显说”也应当成为我国行政程序法中确认无效行政行为的一般标准，并且提出了几类特别重大且明显瑕疵的行政行为范围：一是无权行政行为（非主管行政主体行使了主管行政主体的专有职权。完全有别于享有某行政职权只不过超越了规定的权限的越权行政行为）。二是违反一事不再理原则作出的行政行为。由于行政行为具有确定力，即使是有瑕疵的行政行为，在未经法定程序撤销或变更的条件下，行政主体针对同一事件作出一个新的行政行为，应当视为前一行政行为继续有效，而后一行政行为无效。如行政处罚法第24条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。三是行政主体违反正当程序原则作出的行政行为。如行政处罚法第41条的规定。从理论上讲，行政行为是否成立是一个事实判断问题，其着眼点在于判定行政行为在客观上是否形成或存在；而所谓“行政行为依法不成立”则是法律在对行政行为是否客观存在这一事实判断基础上的第二次判断，即价值判断。四是行政主体作出的内容或形式上有特别重大且明显瑕疵的其他行政行为。如行政行为的内容违反刑法的规定，而且相对人如果服从该行政行为必然构成犯罪，对这种根本不符合法治要求的行政行为理应视为无效。 可撤销行政行为是指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。引起撤销的原因是行政行为的一般瑕疵。
对于行政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行判断并予以抵制。我国目前最具影响的一些行政法学教科书都涉及到了对无效行政行为的抵抗权问题，并且基本上持肯定的态度。例如，罗豪才主编的《行政法学》（详见北京大学出版社１９９８年版第１１５页）认为，对于某些无效行政行为，行政相对方有权抵制而不予执行。姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》（详见北京大学出版社、高等教育出版社１９９９年版第１５９页）认为，对无效行政行为，相对人可视之为无效，有关国家机关可宣告该行为无效。而对于行政行为的可撤销则是由有权主体按法定程序予以实施的，行政相对人在该行为被撤销前仍受其拘束。另外，对于无效行政行为有关当事人可以在任何时间请求有权机关予以确认，而对于可撤销的行政行为，相对人必须在法定的期限内提出。 而对于一般违法的行政行为（可撤销的行政行为），相对人只能诉诸事后救济途径。
四、关于公务行为是否适法的判断标准
如上所述，在判断相对人的行为是否构成妨碍公务时，首先要判断公务行为是否适法。对于有“重大且明显”瑕疵的公务行为相对人可直接判断其为不适法。而对于其他情形的公务行为即使有一般的瑕疵也应当首先被推定为适法。
五、结论和思考
综上所述，妨碍公务罪之构成须以公务适法为前提，从行政法视角和我国实际情况看，对是否公务行为应根据多种因素加以综合判断，公务行为具有公定力、确定力和效力推定力，但对有重大且明显瑕疵的行政行为应认定为无效，相对人对无效的行政行为享有抵抗权。对只有一般瑕疵的行政行为，相对人只能请求撤销或补正。案例一中，相对人构成妨碍公务罪，因为水电局的行政行为只属于一般瑕疵，应当首先被推定为适法有效，相对人没有抵抗权。案例二中，税务局的行政行为存在“重大且明显”瑕疵，属于无效行政行为，相对人有权进行抵抗。但从司法实务看，对于公务行为及其适法性的判断标准问题、对于无效行政行为的抵抗权问题及操作规则等都有待于立法的进一步明确、系统的规定。而且，笔者以为，在立法作出明确规定以前，对“重大且明显”要从严掌握，慎重对待。绝不能简单地以是否违反明文规定作为划分行政行为“重大且明显”瑕疵的标准，从而支持相对人的抵抗权。因为即使仅是一般的有瑕疵的行政行为也往往是违反有关明文规定的，否则就无所谓瑕疵了。事实上，普通公众往往较难在短时间内判断行政行为是否违反有关规定，因为现实中的“有关规定”已浩如烟海了。何况在很多情况下，往往相对人会主张行政行为“重大且明显”瑕疵，从而行使抵抗权，而行政主体却认为行政行为适法或只是一般的瑕疵，因而会引起双方难以协调一致的争执。因此，只有从普通公众的视角，在直观地普遍认为行政行为属于“重大且明显”瑕疵时才可认定，如税务人员征税中拘留人的行为就属于“重大且明显”瑕疵的行政行为。如不作这样的认识，就很容易给无政府主义者提供借口。由此看来，行政处罚法第41条关于行政行为不能成立（一般理解为意即无效。是否完全等同也值得研究）的情形 似有不妥之处，将其归入可补正的有一般瑕疵的行政行为而不作为“重大且明显”瑕疵对待似更妥当些。

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