分析如何解决法律平民化

刘成江


　　一、法律援助的平民化
　　安徽一农妇在浙江宁波帮人放牛时，不幸因牛误撞上裸露在外的高压线而触电身亡，家中只有尚不懂事的孩子和年迈的老人。得知这一情况后，浙江省法律援助中心马上派一名律师赶赴宁波，在短短几个星期的时间，就为她的家人争取到了１０多万元的赔偿……
　　上面的事例反映了在改革开发以来我国的司法援助体系取得了一定的发展。据悉，在刚刚过去的2007年，有433965名困难群众得到了自己需要的法律援助，比2006年增长了35％。法律援助机构从2000年的1890个，发展到2008的4043个。在乡镇司法所、工会、共青团、妇联、残联等基层团体都能看到法律援助工作站的“身影”，也都能看到一个个活动的“身影”，从上至下形成了一种法律援助工作网络。
与此同时，法律援助工作也逐步走向正轨。2003年《法律援助条例》颁布实施后，各级司法行政机关围绕机构规范、管理规范、服务规范等方面，就来访接待、办案程序、经费使用、社团参与、机构网络建设、质量监督、档案管理、禁止有偿服务等十几个方面制定了规章制度，使法律援助工作健康有序地开展，有效地推护了公民的合法权益。
　　然而不可否认的是，尽管法律援助已日趋成为司法行政机关的重要服务内容，也是推进政治文明的重要举措，但法律援助真正走进百姓日常生活尚有一定距离。一方面由于普法宣传还存在一定死角和盲区，在农村特别是边远山区的群众法律意识淡薄，还不懂得利用法律武器来保护自己的合法权益。另一方面，法律援助还存有高成本现象，真正无偿的法律援助和免费诉讼费还没有完全走向社会，致使百姓有“赢了官司，输了钱”的现象，这就在一定程度上影响了百姓寻求法律援助的信心。
　　此前，媒体报道了许多地方推出了农民工可享受免费的法律援助新举措。可事实上，近年来，农民工为讨回自己的血汗钱屡屡上演了跳楼、自杀、群殴悲剧，在此法律援助或缺位或失语或疲软乏力，没有真正地起到强有力的保障作用。养猪农妇熊德明只所以成为“讨薪明星”，成为农民工寄于厚望的“救世主”，便折射出了这种法律援助的滞后和欠缺。
　　法律援助既是法律完善和成熟的一种必然，也是建设和谐社会的重要内涵。而法律援助真正走向法制化、制度化和规范化轨道，一个重要标志就是看其能否实现平民化。换言之，就是当社会弱势群体的合法权益每每受到损害时，法律援助能及时地、有效地、义无反顾地提供强有力的法律支持，便昭示了法律援助体系的真正建立。
　　二、人民陪审员的平民化
　　第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）。《决定》的第四条对“公民担任人民陪审员”应具备的条件做出了具体的要求：拥护中华人民共和国宪法；年满二十三周岁；品行良好、公道正派；身体健康。在这四个必备条件之外，另起一行还有个补充式的规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。对于《决定》中关于“大学专科以上文化程度”的规定是否应该成为人民陪审员的选任标准，有必要从理论和实践上做进一步的探讨和研究。
　　(1).我国各地选任人民陪审员存在“精英化”的趋向
　　从现实来看，目前我国各地选任人民陪审员明显存在一种认识和实践上的误区：由于过分注重《决定》中关于学历的要求，导致“精英化”的人士太多，而“平民化”的人士太少。在经济文化发达的地区，人民陪审员的学历水平普遍很高。资料表明，江苏省2732名人民陪审员中，具有大学专科以上学历的有2315人，占84.7％。在北京海淀区，许多人民陪审员分别来自清华大学、中国政法大学、北京师范大学、中国科学院等著名的学研机构，具有相当浓厚的学术、技术背景。由于人民陪审员中高学历者居多，存在着“精英化”的趋向，使得人民陪审员的代表性和广泛性大打折扣。
　　(2).人民陪审员的“平民化”有利于实现司法民主
　　陪审员制度作为普通群众参与司法事务的最直接、最重要的形式，在创设之初，其目的就在于彰显政治民主和司法民主。可以说，在实现多数统治的政治理念上，陪审制与选举制具有同等重要的意义。陪审制度的民主性不仅仅是通过普通民众参与司法体现的，更为关键的是，这种民众的参与必须体现出广泛性和开放性。但是，从我国目前选任人民陪审员的实际操作来看，许多地方把学历作为选任人民陪审员的重要参照标准，把人民陪审员的资格大多限制在具有大专以上文化程度，这就在实际上割断了法律与普通民众的联系，剥夺了大部分民众通过担任人民陪审员参与国家司法活动的机会，违背了人民陪审员制度实现司法民主的初衷。在实行陪审制度较早的西方国家，对陪审员的文化程度一般都不做要求，任何人都有可能成为陪审员，除非他因为年龄、精神状态等原因，不能对事物作出辨认，或者有犯罪记录等特殊情况。比如美国强调，陪审团是“社区的缩影和镜子”，它应当包括不同性别、职业、文化程度、种族的人。
陪审员不是精英的代表，而是民意的代表。在选任人民陪审员的过程中，如果过分注重学历，将意味着把普通民众排除在审判领域之外，使他们处于一种被边缘化的状态，这是对普通民众参与司法活动权利的剥夺。因此，我们没有任何理由把低学历的人群，比如工人和农民排斥在司法活动之外，而应该不分性别、职业、民族、教育程度和社会地位，尽可能地吸纳社会各阶层的人员参与司法审判，使人民陪审员的“人民”性更加名副其实。
　　(3).人民陪审员的“平民化”有利于实现司法公正
　　法国18世纪伟大的革命家罗伯斯庇尔曾说过，陪审制度最大的特点，就是公民是由与他们平等的人们来审判的。它的目的是要使公民受到最公正和最无私的审判。实践证明，在不具备专业法律知识的情况下，普通百姓对诉讼争论根据事实同样能做出正确的判断，这与“精英化”无关。而且，人民陪审员来自普通的群众，他们了解民情，代表民意，在陪审活动中更注重以社会道德标准评判案件，这将有利于把各个行业、各个阶层的利益和价值标准融入司法审判活动中，与职业法官形成一个思维的互补，能克服法官因职业习惯所形成的思维定式，使司法更能反映社会的价值观念和道德准则，从而最大限度地保证司法裁判公平、公正、合情、合理，以实现法律效果与社会效果的统一。
　　坚持人民陪审员“平民化”的标准，是实现司法公正的必然要求。适应这一要求，我们必须进一步完善和调整我国人民陪审员的选任标准，扩大普通群众参与司法审判的机会，让更多的普通民众参与到审判中去。具体来说，凡是在地方选举中进行了登记的选民，并且符合《决定》中关于“公民担任人民陪审员”的四个必备条件，没有犯罪记录或职业限制的人，都应该可以出任人民陪审员。
　　根据党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的要求，构建社会主义和谐社会，必须进一步推进人民陪审员制度的建设，不断完善人民陪审员的选任标准，实现人民陪审员的“平民化”，进一步促进和实现司法公正。
　　三、司法考试的非平民化
　　国家统一司法考试制度的建立，确立了统一的、严格的法律职业准入方式，从制度上保证了法律队伍的职业素质，同时，全国各界也都对司法考试寄予了莫大的期望。但是怪现象也频出，一是参加司法考试的人员五花八门，另一个怪现象是法律科班出身的考不过非科班出身的，甚至相当司法机关人员报考，通过率也是可怜的很，有的地区公检法系统竟会出现“全军覆没”。《南方周末》曾报道，南宁市195名法官报名参加首届司法考试然无一人上线，而7名农民却有2人过了关。
　　经过四年的法学基础理论知识与方法的专业训练、教育，大部分法学院毕业生却只能望司考而兴叹，而一些无任何法学基础和功底的其他专业人员却能经过几个月的挑灯苦读、临阵磨枪而轻松跨过“中国第一考”。且不说大学法学教育是否跟得上时代脚步，也不论司法考试本身是否存在各种缺陷，单说那些虽通过司考但属非科班的准法律人（本文单指狭义意义上典型的法律人）与科班出身的准法律人是否站在同一起跑线上呢？答案不言自明。对饱受了几千年高度行政垄断的国人来说，大众化和平民化，都是一个让人振奋，激动人心，充满幻想和不敢奢求的字眼，而正是平民化至少在形式上打造了一种人人平等的理念，打破了王侯将相天生贵种的传统思想桎梏。所以无论什么事情，什么职业都倾向于构建一种什么人都可以从事，什么人都可以担任的低门槛准入制度。然而，法律职业，不像饭店一样开放给任何人进入。一般人可以了解法律知识，接受法律普及，提高法律素质，增强法制观念，但是决不能介入或者染指法律这一职业。就像医院一样，没有经过医学教育并获取执业资格的专业人员是绝对不能成为医生和护士的，否则一定会使人们对医院产生高度怀疑和不信任感，这样的医院有谁敢拿自己的健康甚至生命去做赌注呢？专门化职业，本身的含义就“蕴涵着专业的、对于外行来说是一种‘深奥’的知识”，法律职业是一种“娴熟于繁杂而为外人所无法掌握，不可言说程度较高的职业”，也一直是奉行法治与权威的国家权力的支柱。
　　法律职业共同体必须是要由具有法律知识结构，独特的思维方式和强烈的社会正义感的法律人构建，要成为法律人必然是受过专门法律专业专门训练，具有娴熟法律技能和法律伦理的人，这是一个最基本的前提。法律人不能走大众化、平民化道路，因为他们当中或是担当追求个案的实质正义，实现公平，或是要维护当事人利益，实现程序正义，或是要维护国家和人民合法权益，打击犯罪的重要角色，法律人在国家政治生活、社会生活和现代司法制度中都扮演着不可或缺的角色。进而司法考试也不能走大众化、平民化道路，而是要走向专业化，因为成为法律人的必经阶段和前提是要通过司法考试。
　　将来司法改革是将司法考试平民化一票否决呢，还是在肯定的前提下再从其他方面采取措施弥补缺陷呢？比如通过对非法学专业而通过司法考试的人员进行一定时间的法学教育和培训。我认为，为了全面提高整个司法队伍的素质，树立司法权威，更好的维护人民合法权益，构架尽可能完善的司法制度，应对司法考试实行“司考专业化”原则，这样还可以减少因再教育而增加的成本等诸多弊端。所谓的“司考专业化”，就是只有获得法学学士学位以上文凭的法学院毕业生以及现在律检法系统的在职人员才能参加司法考试。当然一定会有人坚决抗议，认为这样是直接剥夺了人人平等的权利，或许有人还要提出本来司法考试通过率就低，若是司考专业化，岂不是更难以满足法律职业的需求。对于前者，前面已经有所简述，对于后者的担忧，不敢苟同。我国不是法律职业人才缺少，而是法律素质普遍偏低。仅以法官为例，在英国法官与总人口比例是1:11万，与我国一水之隔的日本是1:4.3万，美国法官年均审案300～400件，但是我国有资格担任法官者21万，比例是1:6000，而年均审案30多件，这绝不是一个正常的现象，这也足以说明我国的法律人才并不缺乏。但是，就目前我国律师队伍来看，确实不够强大，人员匮乏。然实行司法考试以来，通过者进入律师队伍的简直是凤毛麟角，司法考试平民化也不能解决律师队伍人才紧缺的现状。
正如爱德华•Ｓ•考文所说，法律是一门艺术，一个人只有经过长期的学习和实践才能获得对它的认知。法学教育是一个国家实现法治社会的不可或缺的基础，法学教育的目标是培养具有相应专业知识的法律人才。法学教育的兴废存衰同国家的政治、社会环境有着紧密的联系。而法律人才的培养客观上需要一个相当长的时期，法律思想、法学知识以及法律各种经验材料也不是一朝一夕就能获取到的，是一个积累、实践、接受教育和训练的过程。而这一切都要从正规大学的法学本科教育（法学院）开始，这也是一个最重要甚至必经的阶段，法学院是培养法律人的摇篮。在德国、美国、日本等法治国家，要想成为法律人，都是必须要经过长时间的法学专门教育、培训的，如日本，必须经过四年法学教育获得学士学位，再通过国家司法考试，然后在进行由司法研修所组织的二年的法律实务训练，通过结业考试，才能从事“法曹三者”之一种；在德国，要成为一个检察官，法律系毕业生先通过第一次司法考试后进行至少两年的见习实践，然后需通过第二次国家考试，取得从事司法职业的资格。再经历一年的实习检察官时期，才能取得五年的候补检察官身份，成为完全的法律工作者时，才能担任正式的检察官；而在美国则要求的准入门槛更高，在进入法学院之前，必须先取得学士学位，然后再接受三年的法学初级教育，继而在通过州司法考试，才能取得一般律师资格。我国法学本科教育为四年，本来就有些不足，更何况没有经过四年专门法学教育的人士呢？
　　所以说“司考专业化”绝对是必要，而且是迫在眉睫。司考的专业化不是否定了法的平民化,相反,司考的专业化保证了法的平民化,如果我们的法律工作者对法律都相当娴熟能灵活运用,能更有效率的解决百姓生活中的纠纷和问题,我想这也是一种有力的宣传吧.至少能让人觉得出了事找”法”也能有效解决问;,而不会是我们现在所看到的,出了事宁愿私了也不愿诉之公堂.


北安市人民法院 刘成江
辽宁省盘锦市人民政府办公室


盘政办发〔2004〕43号

关于印发盘锦市落实门前四包责任制暂行规定实施细则的通知


各县、区人民政府，市政府各部门：

经市政府同意，现将《盘锦市落实“门前四包”责任制暂行规定实施细则》印发给你们，请遵照实施。

盘锦市人民政府办公室

二○○四年五月十八日

盘锦市落实“门前四包”责任制
暂行规定实施细则

第一条为加强我市城市市容和环境卫生管理，创造清洁、优美、文明的工作生活环境,根据《盘锦市落实“门前四包”责任制暂行规定》，制定本细则。

第二条本细则适用于盘锦市建成区内的一切机关、团体、部队、企事业单位，建筑施工现场、停车场、车站、个体经营者及居民建筑设施产权所有者（以下简称责任人）。

第三条本细则所称“门前四包”是指：

（一）包市政设施：维护公共设施，无损坏市政、环卫、园林设施现象，对损坏的公共设施及时维护，恢复原状。

（二）包市容卫生：负责责任区内地面全天清扫保洁，清除污物、污迹、废弃物和积水、积雪等，及时拣拾绿化带、行道树周边杂物，垃圾按规定袋装并定点定时投放；在责任区主体建筑、附属设施及其他附属物上无乱贴、乱画、乱拉、乱挂，定期刷洗墙面、牌匾、灯箱等；责任区内地面洁净、立面整洁。

（三）包绿化美化：维护责任区内花草树木和绿化设施，禁止对花木折、钉、挂、拉、压、拴、刻划及非法占用绿地，定期对花草树木进行整形和修剪，清除枯枝残叶。

（四）包公共秩序：责任区内机动车、自行车停放划线定位，摆放整齐；禁止乱摆乱卖、乱堆乱放、私搭乱建、乱挖乱竖，做到责任区内秩序井然。
第四条市城市建设管理局为“门前四包”工作行政主管部门，负责监督、检查、指导、考核等工作：一是组织实施、掌握全市落实“门前四包”责任制工作的进展情况，做好检查、指导和协调工作；二是制定“门前四包”检查、评比、考核办法和全市“门前四包”责任制工作达标标准，组织全市“门前四包”责任制工作的竞赛评比活动。

第五条区城建环境保护部门为本地区“门前四包”行政主管部门：一是根据市里统一部署，制定本区域的“门前四包”责任制工作计划，建立台帐并对本辖区内的“门前四包”责任制管理工作进行检查、监督和指导；二是了解和掌握本辖区开展“门前四包”工作情况，定期向市城建部门报告；三是组织本辖区“门前四包”工作的竞赛评比活动。

第六条各街道办事处、社区具体负责本辖区“门前四包”责任制落实工作：一是制定本街道办事处“门前四包”工作计划，负责划定辖区临街单位“门前四包”责任区域，并与责任人签订“门前四包”责任书，落实“门前四包”的日常管理；二是确保本辖区“门前四包”管理工作人员及时到位，对其进行业务培训、考核；三是定期报告工作开展情况，建立规范的落实“门前四包”责任制台帐和工作档案。

第七条驻区的公安交警、环境卫生、城市绿化、市政、城管、工商管理等部门应按各自的职责分工，共同做好“门前四包”责任制的落实工作。

第八条“门前四包”工作的管理方式与责任分工。

（一）环境卫生的责任分工：

城区主次街路两侧沿街单位责任区内的环境卫生，由市、区市容卫生监察部门负责日常的监督、检查和管理，并与责任单位签订“门前四包”责任状；区环卫专业队伍负责每天两次清扫，全天保洁，卫生质量达到国家标准。
城市区域内小街小巷及两侧单位责任区内的环境卫生，由街道办事处负责日常的监督、检查和管理，并与责任单位签订“门前四包”责任状，组织社区民办保洁队或物业公司对其责任区进行每天两次清扫，全天保洁，卫生质量达到国家标准。
（二）市容和公共秩序维护、管理：

“门前四包”责任单位责任区内日常的公共秩序由市城建监察总队驻区大队负责维护、监督、检查和管理。

（三）市政设施和绿化美化的监督、管理：

“门前四包”责任单位责任区内的市政设施由产权单位负责监督、检查，绿化美化由绿化部门负责监督、检查和管理。

（四）无对应单位的路段“门前四包”责任制的落实：

1.日常清扫保洁工作：主次街路由区环卫处专业队伍负责，环境卫生的日常监督、检查、管理工作由市、区市容卫生监察部门负责，小街小巷由各社区民办保洁队负责，环境卫生的日常监督、检查、管理工作由各街道办事处负责；

2.日常公共秩序的维护、管理由市城建监察总队驻各区大队负责；

3.市政公用设施的养护管理由市市政管理处负责；

4.绿化养护管理由市绿化管理处负责；

5.治理乱停放机动车辆由公安交警部门负责；

6.“马路”市场的管理由工商部门负责。

第九条市区范围内道路两侧的临街责任单位要指定人员具体负责责任区内的“门前四包”工作，发现违反“门前四包”规定的，应当加以劝阻和制止。劝阻和制止无效的，及时报告相关管理部门，并协助处理。

第十条全市各部门和单位应将落实“门前四包”责任制工作纳入工作日程，明确分管领导和工作人员责任，确保“门前四包”责任人服从管理。对阻碍管理人员依法管理，违反治安管理处罚条例的，移交公安机关严肃处理。

第十一条市“门前四包”责任制主管部门对“门前四包”责任制情况每半年组织一次集中检查，并根据工作进展和实际需要，重点抽查；各区对辖区范围内的“门前四包”工作每季度组织一次检查，要求台帐和工作档案齐全，内容详实；各街道办事处对辖区的“门前四包”责任制单位，每月抽查30%以上，每季度全面普查一次。

检查标准按百分制计算，一、二级道路和主要窗口地区，得分率在95%以上的为达标，得分率在94%与75%之间的为基本达标，得分率低于74%的为不达标，三级以下道路得分率85%以上的为达标，得分率在84%与65%之间的为基本达标，达标率低于64%的为不达标。

对检查中发现的问题，要当即进行处理，责令限期整改。

第十二条市“门前四包”责任制主管部门每年度开展一次“门前四包”责任制达标优胜单位的竞赛评比活动，市设立“门前四包”先进流动奖杯，对获得年度“门前四包”工作先进的单位和个人给予表彰和奖励。

各街道办事处可从工作实际出发，组织开展流动红旗竞赛和评比先进个人活动。

第十三条凡不落实“门前四包”责任制，检查累计3次不达标的单位，在依法处罚的同时，对责任单位进行通报批评，并在新闻媒体公开曝光，取消该单位年度一切评选先进资格；对个体工商业户由工商部门警告或进行经济处罚。

拒不承担“门前四包”责任的单位和个人，按照《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》予以处罚。

第十四条盘锦经济开发区和辽河油田矿区“门前四包”工作在兴隆台区“门前四包”责任制行政主管部门统一安排、指导下进行。

第十五条盘山县、大洼县所辖的建制镇可参照本细则执行。

第十六条本细则执行中的具体问题，由市城市建设管理局负责解释。

第十七条本细则自发布之日起施行。