信用卡诈骗罪之“信用卡”的涵义
彭德才

一、金融术语意义上的信用卡
我国金融术语意义上的信用卡的涵义有一个发展变化的过程。早在１９９２年１２月２９日中国人民银行便发布了《信用卡业务管理暂行办法》，但这暂行办法并未就信用卡的具体含义进行界定，只是简单地规定了信用卡业务的基本涵义。１９９６年４月１日中国人民银行又发布了《信用卡业务管理办法》，该《信用卡业务管理办法》则对信用卡的具体含义进行了明确规定，该法律文件第三条规定：“本办法所称信用卡，是指中华人民共和国境内各商业银行（含外资银行、中外合资银行，以下简称商业银行）向个人和单位发行的信用支付工具。信用卡具有转帐结算、存取现金、消费信用等功能。”此种信用卡的定义为广义上的信用卡，相当于今天所说的银行卡，包括借记卡在内。随着金融业的发展，银行卡、信用卡、借记卡这三个概念也逐渐被使用。１９９９年１月２７日中国人民银行又颁布《银行卡业务管理办法》，至此信用卡的涵义发生变化，按照该文件的规定，银行卡包括信用卡和借记卡。借记卡不再属于信用卡，信用卡不再等同于广义的银行卡。信用卡与借记卡的主要区别是，信用卡可以在信用额度内透支，借记卡不具有透支功能，借记卡成了与信用卡相并列的概念。可见，金融术语中信用卡的概念经历了一个从广义到狭义的过程，现在金融术语上的信用卡是狭义上的概念。
《银行卡业务管理办法》将信用卡分为贷记卡与准贷记卡，贷记卡是指发卡银行给予持卡人一定的信用额度，持卡人可在信用额度内先消费、后还款的信用卡。准贷记卡是指持卡人须先按发卡银行要求交存一定金额的备用金，当备用金帐户余额不足支付时，可在发卡银行规定的信用额度内透支的信用卡。不同的发卡银行在各自制定的信用卡章程里也对信用卡做不同的分类。《中国银行信用卡章程》规定，中国银行长城人民币信用卡（以下简称长城卡）是中国银行向个人和单位发行的金融支付工具，是持卡人按要求交存一定金额的备用金，当备用金余额不足支付时，可在发卡银行核定的信用额度内透支的准贷记卡。长城卡按信用等级分为金卡和普通卡，按使用对象分为单位卡和个人卡，个人卡可分为主卡和附属卡，主持卡人可为其配偶及年满１８周岁的直系亲属申领不超过两张的附属卡，附属卡所有交易款项均计入主卡帐户，附属卡亦可应其主持卡人要求而注销。《中国工商银行“牡丹”信用卡章程》规定，牡丹卡分为金卡（单位卡）和银卡（个人卡）两种。《中信实业银行中信信用卡章程》规定，按使用对象分为单位卡和个人卡；按信誉等级分为金卡和普通卡；按结算币种分为人民币卡和外币卡；按卡片影印内容分为彩照卡和非彩照卡。
根据《银行卡业务管理办法》，借记卡又可细分为转帐卡、专用卡、储值卡。转帐卡是实时扣帐的借记卡，具有转帐结算、存取现金和消费功能。专用卡是具有专门用途（专门用途是指在百货、餐饮、饭店、娱乐行业以外的用途）、在特定区域使用的借记卡，具有转帐结算、存取现金功能。储值卡是发卡银行根据持卡人要求将其资金转至卡内储存，交易时直接从卡内扣款的预付钱包式借记卡。

二、在刑法意义上的信用卡
随着商业银行和其他金融机构业务的发展，信用卡内涵的变化对刑事司法产生严重的影响，关键的一点是：对使用借记卡进行的诈骗行为如何认定。
司法实践中对用借记卡进行的诈骗行为如何适用法律出现了不同的认识，有的案件按照信用卡诈骗罪处理，有的按金融凭证诈骗罪论处，例如，２００１年１１月，王其道等伪造借记卡并使用，截止到案发，共提款人民币１００余万元，南京市中级人民法院经审理认为，被告人王其道等以非法占有为目的，使用伪造的银行借记卡，骗取银行钱款，其行为被认定为构成金融凭证诈骗罪 ；有的按普通诈骗罪论处，例如，２００３年３月黄飞冒用他人丢失的借记卡取款，北京市朝阳区人民法院认为，被告人黄飞以非法占有为目的，用隐瞒真相的欺骗手段占有他人财物，且数额较大，信用卡与借记卡已被区分为两种不同的银行卡，信用卡具有透支功能，借记卡则没有透支功能，与信用卡不同，认定被告人黄飞构成诈骗罪； 有的未作犯罪处理，例如，2002年4月26日，杜某、艾某使用拾得的借记卡和密码取款共计14600元后被抓获，追回被提取的现金14700元并发还失主。公安机关对杜某与艾某刑事拘留后，经检察机关批准实施逮捕，在开庭审理中，被告人的辩护人以两名被告人没有实施假冒合法持卡人或伪造证件等诈骗行为、被告人拾得并用于取款的龙卡为储蓄卡而非信用卡、虽有非法占有的行为和目的但却没有拒不交还的情节等理由作了无罪辩护，法院采纳了其辩护意见，对杜某、艾某判决宣告无罪。
刑事理论界对信用卡诈骗罪之“信用卡”是否包括“借记卡”也存在分歧。
否定论者的主要理由是：第一，信用卡是一种国际范围内被广泛使用的支付手段与结算工具，他有着国际社会普遍认同的基本含义和特征，这就是信用，借记卡没有信用卡的特有功能与特质，因而两者不同。信用卡诈骗罪的客观方面从一开始就包含恶意透支的行为，显然这一规制重点的设置是以信用卡具有透支功能为前提的，不具备透支功能的借记卡是不可能成为本罪对象的；第二，从刑事立法层面，我国信用卡诈骗罪肇始于1995年6月30日全国人大常委会通过的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，而不是以1996年颁布的《信用卡管理办法》为依据，因此不能认为过去的信用卡就是今天的银行卡；第三，否定信用卡对借记卡的包容关系，并不会导致放纵利用借记卡实施犯罪的行为，因为对于使用伪造、作废或者冒用他人借记卡骗取财物数额较大的行为，完全可以以相关的可以相关的诈骗罪定罪处罚，而不至于束手无策。 还有学者进一步认为，刑法对专业领域专有名词的解释应该同该专业领域的法律保持一致，当专业领域法律概念发生变化时，刑法理解应该同步，以新的法律规定为依据。以往银行法律、法规对银行卡通称为信用卡，但是现在银行法律则将银行卡区分为贷记卡和借记卡，认为前者是信用卡，后者不是信用卡。如果刑法固守原有概念，认为所有银行卡都是信用卡，以银行卡为对象的犯罪，不管是贷记卡还是借记卡，都是信用卡犯罪，那么刑法这种认识无疑混淆了信用卡与非信用卡的界限，与专业领域的实际情况严重背离，将使刑法显得荒谬。
肯定论者的理由是：首先，从法秩序一致性角度而言，刑法是行政法、经济法、民商法的保障法，刑法具有第二位属性，在将违反行政法、经济法、民商法的行为直接予以犯罪规定时，刑法使用的概念因来源于这些法律法规，其含义当然应与这些法律法规的概念一致。由于信用卡与借记卡分野于 1999 年的《银行卡业务管理办法》，在此之前，商业银行系统内只有信用卡之称，而无银行卡之谓。故我国现行刑法只能是以1996 年的《信用卡业务管理办法》中所规定的信用卡（即广义的信用卡）为规制对象。因此，刑法修订时立法本意上的信用卡是广义的信用卡，不能因为行政规范中有关名称的变更而改变刑法确定的内容；其次，信用卡的本质特征是一种信用支付工具，透支只是其众多功能中的一种，不能将功能与特征混淆；最后，既然法律上已经明文规定了信用卡诈骗，就应充分有效利用、发挥其应有的功能防止条文的虚设。 也有学者从金融凭证与信用卡的区别来论述借记卡应该归属于信用卡。第一，无论是刑法第一百九十四条第一款明确规定的汇票、本票、支票，还是第二款具体列举的委托收款凭证、汇款凭证、银行存单，都是金融业务的记载凭证。文义性是这些凭证的共同特征，其文义性表现为，这些金融凭证是可视可见的书面文字与数字记录。与文义性密切相关的特征是，汇票、本票、支票具有流通性而且流通性强，委托收款凭证、汇款凭证、银行存单则没有流通性或者流通性弱。借记卡是电子卡形式的信用工具，并非书面文义凭证，本身不具有流通性，不能成为质押、转让的对象，与汇票、本票、支票相比有重大的区别，与委托收款凭证、汇款凭证、银行存单三种凭证相比有较大的差异，离刑法第一百九十四条第二款规定的金融结算凭证的核心含义相对较远。相反，由于借记卡与狭义上的信用卡均属于银行卡业务范围，因而在刑法上与狭义上的信用卡的关系更近，将借记卡继续解释为“信用卡”比解释为“金融凭证”更为适当。第二，从体系解释上看，刑法分则第三章第四节“破坏金融管理秩序罪”中，刑法第一百七十七条则规定了伪造、变造金融票证罪，本罪的行为对象包括四类：一是汇票、本票、支票三种票据，二是银行存单等其他银行结算凭证，三是信用证等，四是信用卡。这说明这些票证的相同性，即均属于金融信用工具。刑法第一百七十八条规定了伪造、变造国家有价证券罪。刑法分则第三章第五节“金融诈骗罪”将上述金融票证诈骗犯罪分列数条加以规定，这就是刑法第一百九十四条第一款票据诈骗罪，第一百九十四条第二款金融凭证诈骗罪，第一百九十五条信用证诈骗罪，第一百九十六条信用卡诈骗罪。与刑法分则第三章第四节相对应，刑法第一百九十七条规定的则是有价证券诈骗罪。在这样的体系安排中，将借记卡解释为信用卡，对于利用借记卡进行诈骗犯罪的，以信用卡诈骗罪论处，而不是以金融凭证诈骗罪追究刑事责任，更为合理，更为妥当。
面对实务界和理论界对此问题的分歧，全国人民代表大会常务委员会于 2004 年 12 月 29 日通过了《关于有关信用卡规定的解释》，规定：“刑法规定的信用卡，是指由商业银行或者其他金融机构发行的具有消费支付、信用贷款、转帐结算、存取现金等全部功能或者部分功能的电子支付卡。”这一立法解释无疑对统一司法具有积极意义。《银行卡业务管理办法》规定本办法所称银行卡，是指由商业银行（含邮政金融机构）向社会发行的具有消费信用、转帐结算、存取现金等全部或部分功能的信用支付工具。从银行卡的定义与刑法对信用卡定义的立法解释来看，刑法意义上的信用卡相当于现在的银行卡，也即相当于金融术语上的广义的信用卡。也即刑法意义上的信用卡包括金融术语意义上的信用卡和借记卡。
如何对借记卡诈骗行为定性，有时对被告人也可谓生死攸关。由于金融凭证诈骗罪的法定最高刑为死刑，信用卡诈骗罪法定最高刑是无期徒刑，所以，将借记卡解释为金融结算凭证，在少数情况下，对于被告人来说，直接涉及到能否适用死刑。笔者认为对借记卡诈骗行为以信用卡诈骗罪处断是合适的。
首先，由于信用卡与借记卡分野于 1999 年的《银行卡业务管理办法》，在此之前，商业银行系统内只有信用卡之称，而无银行卡之谓。故我国现行刑法（1997）只能是以 1996年的《信用卡业务管理办法》中所规定的信用卡（即广义的信用卡）为规制对象。因此，其立法的原意无疑是要将借记卡归入信用卡诈骗罪规制的范围之内。以后虽然银行业务管理活动中对信用卡的含义作了调整，但实际上只是在名称上对信用卡进行了规范，这种行政法规中对定义的变化固然有其管理工作的需要，对于今后我们对刑法规定进行完善和修正有一定的借鉴作用，但是，这种变化不能也不应该成为影响或改变刑法立法原意的理由。
其次，不能以可否透支来作为评判借记卡是否包括在“信用卡诈骗罪”之“信用卡”内的标准。借记卡与贷记卡最主要的区别就是是否具有透支功能，其它功能上并没有实质区别。我们没有必要将利用具有基本相同功能的借记卡或贷记卡进行诈骗的行为分别适用不同刑法条文且用不同的罪名加以惩处。试想当一个人拿着伪造的贷记卡在取款机上取款，而另一个人则拿着伪造的借记卡在取款机上取款，他们实施了同样的行为，给银行管理工作造成了同样的危害，但前者要以信用卡诈骗罪定罪，而后者则以一般诈骗罪定罪，且两者可能因法定刑的不完全相同而受到不同的处罚，这显然不符合刑法的基本原理。而且，从我国刑法关于信用卡诈骗罪的行为方式来看，除了恶意透支以及这次修正案所规定的使用以虚假的身份证明骗领信用卡不能适用借记卡使用的范围，其他如使用伪造的借记卡、使用作废的借记卡、冒用他人借记卡等诈骗行为方式都可能与贷记卡诈骗造成一样的社会危害性。特别是从我国实际来看，人们日常生活中使用最广泛的还是借记卡，由于我国贷记卡业务尚处于起步阶段，借记卡的发行量和使用频率要远远大于贷记卡，相应地在实践中发生借记卡诈骗的可能要比贷记卡大得多。就此而言，从我国实际情况出发，立法解释将借记卡纳入信用卡诈骗规制的范围之内，将有效地起到预防和打击信用卡诈骗犯罪的作用。
最后，从我国的实际情况来看，借记卡也应该纳入信用卡诈骗犯罪规制的范围之内。如果将借记卡从信用卡犯罪规制的范围内分离出来，就可能引发一些难题：当某人拿着一张伪造的贷记卡和一张伪造的借记卡到自动取款机上取款，在处理的时候由于借记卡不属于信用卡，是否应当认定使用伪造的贷记卡的行为为信用卡诈骗罪而认定使用伪造的借记卡的行为是一般诈骗罪，并实行数罪并罚呢？那么，假如使用的是两张贷记卡，且取得与上述同样数额的款项，则对行为人只能以信用卡诈骗罪一罪认定。这种同行为不同罚的做法显然违背了刑法的立法本意。而且，在上述案例中，如果行为人使用伪造的借记卡和伪造的贷记卡取款总数已经达到某一犯罪的要求，但分别计算取款数额则均未达到犯罪的要求，这样对其进行数罪并罚其实是相当困难的，相反，如果按一罪处理则根本不存在这些问题。 如对使用借记卡进行诈骗的行为以金融凭证诈骗罪论处，则可能对犯罪分子判处死刑，由此便扩大了死刑的适用范围，与当今轻刑化的趋势也不相适应。

参考文献

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⒎曲新久《对借记卡诈骗以信用卡诈骗罪论处》载 正义网www.jcrb..com,2004-07-21。
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农业部办公厅


“十一五”农业职业技能开发工作规划



为适应新时期农业和农村经济发展的需要，贯彻落实全国人才工作会议和全国农业人才工作会议有关精神，更好地开展以职业技能培训和鉴定为主要内容的农业职业技能开发工作，充分发挥农业职业技能开发在培养农业技能人才、提高行业从业人员整体技能素质和促进农村劳动力转移、农业增效、农民增收等方面的重要作用，根据《劳动法》、《职业教育法》、《农业法》有关规定和农业农村经济发展规划，制定本规划。

一、现状和形势

（一）发展现状

近年来，各级农业部门紧紧围绕《2001—2005年农业行业实施职业技能开发与国家职业资格证书制度工作规划》，积极开展农业职业技能培训和鉴定工作，有力地促进了农业人才队伍建设，为农业和农村经济的发展做出了积极的贡献。

——初步建立了农业行业就业准入制度。颁布了14个就业准入职业目录，制定并印发了各职业的就业准入实施方案。

——标准体系进一步健全。制订并颁布实施了49个国家职业标准，编写出版了30套职业培训教材，开发了40个职业的鉴定题库。

——组织体系基本确立。建立了行政主管部门综合管理、业务部门技术指导和工作机构具体实施的组织体系。截至2004年底，已在全国建立339个农业职业技能鉴定站。

——工作队伍不断壮大。建立了一支熟悉培训鉴定政策的450人的管理人员队伍，一支掌握培训方法和考评技术的5000人的师资和考评员队伍，一支从事质量管理的200人的督导员队伍和一支精通专业理论及操作技能的400人的专家队伍。

——职业技能开发事业稳步发展。截至2004年底，全国累计参加农业职业技能培训的人数为83.7万人次，通过鉴定并取得职业资格证书的人数为74.8万人次，平均鉴定通过率为89.4%。

（二）主要经验

几年来，农业职业技能开发事业之所以获得较快发展，取得了较好成绩，主要是在工作中注重形成良好的工作机制和工作方法，主要是：

1、各级领导的重视是推动农业职业技能开发工作的重要保证。各级领导给予农业职业技能培训和鉴定工作高度重视，将培训和鉴定工作纳入本行业人才队伍建设的整体规划中，有力地推动了职业技能开发的发展。

2、打牢工作基础是保证鉴定开发事业顺利推进的技术支持。始终把职业标准、培训教材和鉴定题库等基础工作放在首位，遵循“一条龙”开发的思路，促进了标准与教材、题库内容的有效衔接，保障了职业技能开发的顺利实施。

3、以市场需求为导向使农业职业技能鉴定开发工作始终把握正确的方向。以农业标准化生产和各类农业用人单位需求为导向，开展有针对性的职业技能培训和鉴定，增强了农业劳动者的就业竞争力和工作能力，是职业技能开发发展壮大的根本动力。

4、加强协调和配合是农业职业技能鉴定工作可持续发展的前提。重视理顺各部门关系、明确相应职责，创造宽松的工作环境，为职业技能开发奠定了良好的发展基础。

5、注重工作质量是农业职业技能鉴定获得良好社会声誉的根本所在。树立质量第一、社会效益第一的理念，视质量为生命线，确保了职业技能开发健康稳步发展。

（三）存在的主要问题

农业职业技能开发工作虽然取得了一定的成绩，但与农业和农村经济发展对人才的需求相比还存在着较大的差距，主要表现在：

1、农业职业技能开发工作与农业农村经济发展的中心工作结合还不够紧密。同农业各行业的中心工作尚未形成长期协同配合的工作机制，使农业职业技能开发与农业农村经济发展的中心工作以及各行业的业务工作缺乏应有的联系，农业职业技能鉴定开发还没有被各行业作为人才队伍建设的主要途径和评价手段，与事关农业农村经济发展的重大工程和项目缺乏有效衔接和相互支撑，没有充分发挥出农业职业技能开发对提高行业从业人员素质、促进行业发展的应有作用。

2、培训和鉴定条件简陋，设施不足。农业职业技能开发工作从开始之初就没有纳入各级财政预算范围，没有形成稳定的投入机制，使培训和鉴定条件改善缓慢，设备陈旧，基本设施严重不足。加之农业的弱质性和农民的弱势地位，仅靠收取鉴定费用将难以维系农业职业技能开发的持续健康发展。

3、认识不到位，各方面积极性尚未充分发挥。由于岗前培训就业准入的大环境尚未形成，导致一些地方和部门对农业人才队伍建设，特别是农业技能人才队伍建设还缺乏长远考虑，忽视职工及行业从业人员的职业技能培训工作；部分农业用人单位还未形成和建立“使用与培训考核相结合，待遇与业绩贡献相联系”的运行机制；广大农业从业人员缺乏职业设计投资以及自主学习的意识和动力，再加上农业行业收益相对较低，对参加职业技能培训、提高自身素质和就业竞争能力的积极性不高。

（四）面临的形势

“十一五”时期，农业职业技能开发面临着新的情况、新的特点，充分认识面临的新形势，对于做好“十一五”时期农业职业技能开发工作具有重要意义。

1、农村劳动力转移和农业增长方式转变对农业职业技能开发工作提出了新的要求。

当前，我国农村劳动力转移就业任务十分繁重，就业形势不容乐观。目前有1.5亿多农村劳动力需要转移，未来五年每年还将新增劳动力600万人。农村劳动力向城镇和二、三产业转移，不仅需要必要的职业培训，更需要通过职业技能鉴定，取得进入劳动力市场的“通行证”。实践表明，很多农民工由于没有参加职业技能鉴定，很难进入劳动力市场，即使获得工作岗位，也难以获得与劳动力价值相匹配的劳动报酬。把职业技能培训和鉴定、就业有机结合起来，提高农村劳动力综合素质，增强其就业能力和工作能力，是保证农村劳动力合理有效转移和充分就业的迫切需要，也是农民工在城镇及二、三产业安身立命的客观需要。与此同时，我国农业从业人员数量多，职业技能水平不高，应用新技术的能力不强，且农业生产经营规模小，农业劳动生产率较低。这种状况不仅制约了农业增长方式和农业现代化进程，也成为推进农业标准化生产的主要制约因素。加大对农业劳动者的职业技能培训和鉴定，有利于增强农业劳动者应用先进适用技术的能力，提高培训的社会效益和经济效益，有利于提高农业生产领域规范化操作，实现标准化生产，推动农业全面、协调和可持续发展。

2、国家大力加强高技能人才队伍建设为农业职业技能开发工作指明了新的方向。

高技能人才是我国技术技能型人才中的骨干，是推动技术创新和实现科技成果转化不可缺少的重要力量。随着我国经济的快速发展和技术进步的日新月异，对高技能人才提出了更高的需求。为加快高技能人才的培养，2002年9月，劳动和社会保障部启动了国家高技能人才培训工程。农业高技能人才是推动农业生产技术创新和实现农业科技成果转化的重要力量，是技术创新的探索者、实践者和推动者，是农业和农村经济建设中的重要生力军。因此，推进农业技能人才尤其是农业高技能人才队伍建设，加快培养农业领域急需的技术技能型、复合技能型人才，以及农业高新技术产业发展所需要的知识技能型人才，并以此推动农业技能人才队伍的整体建设，带动农业高、中、初级技能人才梯次发展，是今后农业职业技能开发工作面临的重要任务。

3、国家职业资格证书制度的不断推进和就业准入制度的逐步实施，为农业职业技能开发工作营造了良好的外部环境。

国家职业资格证书制度的不断推进和就业准入制度的逐步实施，对于合理开发和配置劳动力资源，提高从业人员的职业技能水平和就业竞争能力，具有十分重要的意义，也为农业职业技能开发工作提供了良好的外部环境。随着我国农业现代化进程的不断加快，适应与WTO全面接轨的需要，职业技能开发在转变农业增长方式、提高农业综合生产能力和建设农业人才队伍等方面的地位越来越突出，职业资格证书与学业证书在就业竞争方面具有同等重要的作用，就业准入制度逐步深入人心并在部分岗位开始实施。目前，国家对职业资格证书制度的实施力度明显加大，就业准入制度的实施范围进一步拓展，必将带动整个农业职业技能开发工作的不断深入发展。

二、指导思想、原则和目标

（一）指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，贯彻全国人才工作会议和全国农业人才工作会议精神，牢固树立科学发展观和人才观，以提升农业劳动者职业能力和工作水平为核心，以促进农业和农村经济发展为目标，以推进职业资格证书制度为重点，以加强体系和队伍建设为基础，在不断拓展职业技能开发范围的同时着力夯实工作基础，在不断扩大职业技能开发规模的同时更加注重提高工作质量，在不断提高管理水平的同时更加注重建立长效机制，为农业综合生产能力提高、农产品质量安全和粮食安全提供人才保障和智力支持。

（二）发展目标

总体目标：到2010年，农业职业技能开发的法规体系进一步健全，在农业和农村经济中心工作中的地位逐步上升；农业职业资格证书制度实施范围进一步扩大，农业职业资格证书社会影响力逐步提升；人才培养与行业发展相结合、职业技能培训与鉴定相结合的运行机制逐步形成；农业职业技能开发工作体系基本建立，农业技能人才总量大幅增加，结构更加合理，素质明显提高；农业职业技能开发在农业人力资源能力建设、促进农村劳动力转移以及农民增收中的作用更加突出。

具体目标：

1、就业准入制度稳步推进。在做好现有14个就业准入职业实施工作的基础上，调整扩大就业准入制度的实施范围。在关系粮食生产、农产品质量安全和涉及消费者利益的农业职业领域稳步推进就业准入制度；

2、培训与鉴定工作有机结合的机制进一步确立。培训和鉴定工作在人才队伍建设的作用更加突出，并逐步形成职业技能培训与鉴定工作有机衔接的工作机制，使职业技能鉴定成为引导培训方向、检验培训质量的重要手段，充分发挥职业技能鉴定在人才队伍建设中的促进作用和保障功能。

3、标准体系进一步完善。完成60个主要职业标准的制定和修订工作，配套开发相应的职业技能培训教材和鉴定题库。

4、工作队伍进一步壮大。建立能够满足职业技能开发工作需要的管理人员队伍（600人左右）、质量督导人员队伍（600人左右）、培训师资和考评人员队伍（6000人左右）及专家队伍（600人左右）。

5、培训与鉴定规模逐年增加。在“十一五”期间，累计组织职业技能培训150万人次，通过鉴定并获得农业职业资格证书的达到130万人次。其中技师和高级技师达到10万人，持证人员中农民所占比例由15%提高到30%。

（三）工作原则

为实现上述目标，农业职业技能开发工作坚持以下原则：

1、围绕中心、服务大局。紧紧围绕农业和农村经济发展，把职业技能培训和鉴定作为农业人才开发和评价的重要手段，形成以培训鉴定促人才队伍建设、人才队伍建设促农业农村经济发展的良性机制。“十一五”期间要重点围绕农业“七大体系”建设，加快农业职业技能开发工作步伐，为提高农业综合生产能力提供人才支撑。

2、统筹协调、分工负责。根据行业发展和职业技能开发工作需要，科学划分职责，有效推动工作发展。农业行业主管部门统筹协调农业职业技能开发工作，制定有关政策和工作规划，指导本行业的职业技能开发工作。

3、严格质量，注重实效。适应农业综合生产能力提高和产业竞争力增强的需要，改进职业技能培训方法和鉴定形式，充实培训内容，加强质量监督管理，不断提高职业技能培训和鉴定的质量。

三、工作重点

（一）大力推进农业职业资格证书制度和就业准入制度。实行就业准入制度，促进农业职业资格证书制度的实施，是落实党中央、国务院提出的“科教兴农”战略方针，提高农业综合生产能力的重要举措，也是我国农业人力资源开发的一项根本措施。认真贯彻实施“先培训后就业、先培训后上岗”的就业准入制度，促进职业资格证书制度在农业领域有效实施。在已颁布的14个农业行业就业准入职业中，严格实行就业准入制度。用人单位在招用实行就业准入职业的劳动者时，须从已取得职业资格证书的人员中录用，同时实行职业资格证书与工资待遇及各种优惠政策相挂钩。在农产品质量安全、规范农资市场等关系农业和农村经济持续健康发展的其他职业领域，以及技术性强、服务质量要求高和关系到广大消费者利益、人民生命财产安全的职业领域也要稳步推行就业准入制度。结合农业农村经济发展的客观需求，积极研究和开发农业领域新职业，不断完善职业标准，提高从业人员的职业素质。

（二）加强农业高技能人才和农村实用人才队伍建设。围绕农业和农村经济建设中心任务，按照农业人才队伍建设的总体规划，以提高劳动者的职业素质和技能水平为核心，加快培养农业领域急需的技术技能型、复合技能型人才，以及农业高新技术产业发展所需要的知识技能型人才，并以此推动农业技能人才队伍的整体建设，带动农业高、中、初级技能人才梯次发展。充分发挥高技能人才在农业生产和农村经济发展中的带动、示范、引导作用，在对促进农民增收、粮食增产和农业综合生产能力提高以及动物疫病防治等具有重要影响的职业领域，重点培养造就一批高技能人才。积极配合相关部门开展针对性强、实用有效的农村实用人才培训，并采取灵活多样的形式对农村实用人才进行技能鉴定评价，促进农村实用人才队伍建设。进一步改革高技能人才管理制度，打破身份、年龄、资历、职称限制，促进高技能人才健康成长。

（三）初步建立质量监督管理体系。加快建立职业技能培训和鉴定质量督导制度，进一步完善质量管理的规章制度，严格执行工作规范、技术标准和培训教师、质量督导人员诚信培训和考核记录制度，对行业质量管理情况进行定期通报。推行职业技能鉴定机构质量体系认证，对通过质量认证并连续两次认证合格者，可减免一次认证；对认证不合格或在一年之内没有开展鉴定工作的职业技能鉴定机构，实行退出和惩处机制。

(四)创新农业技能人才培养、评价与使用机制。依据科学、客观、公正的原则，逐步建立起以职业能力为导向、以技能鉴定为主体、以工作业绩为重点，注重职业道德和职业技能水平的人才评价机制。在申报条件上，克服重学历、资历以及轻能力、业绩的倾向，逐步打破工作年限等申报资格限制；在评价标准上，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要依据；在评价方式上，针对职业岗位的实际，采取灵活、务实的评价形式；在评价手段上，大力开发应用现代人才测评技术，努力提高人才评价的科学水平。

在农业行业各类用人单位推行“使用与培训鉴定相结合，待遇与业绩贡献相联系”的做法，充分发挥职业资格证书在职业技能培训、鉴定评价和工资分配中的重要作用，建立职工凭技能得到使用和晋升，凭业绩贡献确定收入分配的激励机制。各行业要积极开展行业比武、技能竞赛等活动。出台评比表彰办法，定期开展评比表彰活动，对职业技能开发工作做出突出贡献的单位和人员给予表彰。把职工持证比率、高技能人才占职工总量比例作为农业产业化龙头企业认定、优质农产品认定和评优、招投标、资质评估等方面的必要条件。

（五）促进职业技能开发工作与农业和农村经济中心工作的有机结合。在制定项目实施规划和方案时将农业人才结构、数量和技能等要求列为重要内容。加强农业职业技能开发与农技推广服务体系建设的结合，把业务培训与职业技能鉴定有机衔接，促进农技推广队伍能力的不断提高；加强农业职业技能开发与农业标准化建设有机结合，促进农业人才标准与农产品质量标准相适应；加强农业职业技能开发与场（地）认定和产品认证相结合，把主要岗位从业人员技能资格，作为商品粮油基地、大型农产品批发市场、科技示范场等认定与无公害食品、绿色食品、有机食品等认证的必备条件；加强农业职业技能开发与工程项目和优惠政策相结合，对生态家园富民工程、优质粮食产业工程、农业科技入户示范工程、沃土工程、奶牛良种补贴、农机具购置补贴、良种补贴、渔民转产转业以及七大体系建设等重大工程、项目和政策的实施，要加大从业人员职业技能开发力度，促进工程、项目的顺利实施和优惠政策的贯彻落实。今后，新增重大农业项目的编制和实施，应把农业职业技能开发作为重要条件。

四、保障措施

（一）加强领导和组织建设。农业系统各有关部门要从农业和农村经济发展的大局和人才队伍建设的战略高度，充分认识农业职业技能开发工作的重要性。把职业技能开发工作和职业资格证书制度放到人才队伍建设的大业中去认识，放到本行业本系统的中心工作中去考虑，放到农业和农村经济工作的大局中去把握。切实将农业职业技能开发工作纳入本行业、本部门发展规划之中，并在行业相关法律法规中予以明确。建立农业行业职业技能开发联席会议制度，加强对农业行业职业技能开发工作的统筹规划、协调指导和综合管理。各行业和各地农业部门要把素质高、能力强的人员充实到职业技能鉴定管理队伍中，保证工作经费，促进农业职业技能开发工作持续健康发展。

（二）完善政策和法规建设。对现有农业法律法规进行修订，进一步明确农业职业技能培训与鉴定工作的法律地位，将农业从业者的技能要求和职业技能培训、鉴定的有关内容充实到相关条款中；对于新制定的有关法律法规，也要对相应内容予以明确。根据农业和农村经济发展的需要，对关系粮食生产、农产品质量安全和涉及消费者利益的职业实行就业准入制度。将农业就业准入制度纳入农业综合执法范畴，配合各级劳动保障部门加大劳动监察力度，有效推动农业行业就业准入制度的实施。

（三）加大财政和基建投入的力度。各级农业部门要积极争取资金，用于农业职业技能培训和鉴定，形成稳定增长的投入机制，确保农业职业技能开发建设投入专项化、基础设施投入经常化、工作经费固定化，不断改善培训和鉴定工作条件。把职业技能培训和鉴定机构条件改善纳入基本建设投资中，把标准编制和教材、题库开发工作列入财政预算中。在有关工程、计划和建设项目中，安排一定经费用于人才培训鉴定，并形成长效机制。加大对农民工职业技能培训和鉴定的补助，采取鉴定券、报账制等方式，努力提高培训的实用性和资金的使用效率。引导农民工参加职业技能鉴定，取得进入劳动力市场的“通行证”。

（四）发挥舆论宣传的导向作用。以报刊、网络、影视等多种媒体为载体，采取专刊、专栏、专版、专访等多种形式，大力宣传职业资格证书制度以及农业职业技能开发的作用和成效，扩大职业技能开发的社会影响力，营造良好的舆论氛围。引导农业行业更多的用人单位和劳动者参与职业技能培训和鉴定的积极性和主动性，提升农业职业资格证书制度在全社会的认知度。

（五）加强政策理论和考评技术研究。组织专门力量，加强农业职业技能开发前瞻性、基础性和应用型项目的研究，重点研究农业职业技能开发的政策导向、管理体制和运行机制等重大问题，为职业技能开发健康发展提供理论支撑。加强农业职业技能培训方式和鉴定考评技术的研究，探索培训教材编写市场化运作、鉴定题库命题模块化开发的新方法，总结推广仿真模拟操作、智能化考试等先进鉴定评价方法和技术，提高管理和技术支持水平。

（六）进一步完善农业职业技能开发工作的管理体制。农业部人事劳动司负责农业职业技能开发综合管理、整体规划、政策指导、机构和队伍建设；各行业主管司局负责本行业职业技能开发的行业管理、体系建设和政策指导，定期组织召开工作会议，推动行业职业技能开发工作；各地农业行政管理部门负责本地区本行业职业技能开发工作的综合协调和政策指导。农业部职业技能鉴定指导中心负责农业行业职业技能开发技术支持并组织实施；各行业职业技能鉴定指导站具体负责本行业职业技能开发工作的组织实施；各职业技能培训和鉴定机构（包括培训基地、鉴定站、点）具体负责培训和鉴定工作的具体实施。