《行政复议法》不需要"司法最终"原则
--兼谈我国行政法存在的违宪问题

江苏省苏州市司法局 滕 定 定


《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）自从1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过、一九九九年十月一日起施行以来，成为我们依法行政和行政管理改革的又一里程碑，也在构建行政监督和行政救济制度上有了新的创新和突破。如:《行政复议法》第一条规定："为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。"、第四条规定"行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施"，这些规定都有其积极的意义和可操作性，然而，我个人认为，《行政复议法》也规定了一些阻碍依法行政工作的内容，尤其是所谓的"司法最终"原则，不但在理论和实践中颇难实施，而且也和其它一些行政法一样是违宪的，必须在改革中早日促成法律的修改而予以抛弃。具体观点陈述如下：
一.何谓"司法最终"原则？
即《行政复议法》规定，行政复议决定是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式，当事人可以把向行政机关申请复议当成一场游戏，复议决定对自己有利的就接受，不利的就不接受，并重新向人民法院起诉行政机关或行政复议机关，反正最终的命运由法院的判决来决定。这就是"司法最终"原则的全部内涵！
二.简析"司法最终"原则及其他相关行政法的违宪性。
《行政复议法》中制定"司法最终"原则的背景，是在该法出台前已出台了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，而随后出台的《行政复议法》就成了他们的翻版，法院也有了依法审判的依据。然而，我国的人民法院不是"大司法"，而是与我国的国家行政机关、国家检察机关相平行并立的国家机关，而上面的一系列行政法律都是违宪的，是与宪法第三条第三款"国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。"之规定相抵触的，违宪的法律是无效的，建议及早或废除或修改，总之，应彻底废止"司法最终"原则。
尤其是《行政诉讼法》的出台，便是所有行政法违宪之渊源所在，这是当时我国法学界和诸多媒体盲目借鉴美国和其他西方资产阶级国家的法律体制，硬是把我国的行政权置于法院的司法审判中，认为法院可以依据《行政诉讼法》所赋予的司法审判权通过一定的审判程序撤消违法的或不当的行政规章和行政决定，以实现对行政权的监督；这是美国宪法"三权分立、大司法及权力制衡制度"所赋予美国法院的权力，美国最高法院不但有权以违宪为由否决"国会通过的法律"，而且也有权对有关的行政规章、行政决定以违法予以撤消，当然，美国最高法院的权力也要受到国会和政府的监督和制约。
以上是美国的宪政体制和司法权，而我国宪法却没有赋予法院对行政权的监督权，更谈不上"司法审查"，所以，有充分的理由说明《行政诉讼法》完全是一部违宪法律。
此外，我国法学界争议颇多的就是如何在法治社会保障"司法独立"的良性运行。对于"司法独立"，我国宪法第一百二十六条规定："人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"这一条其实就是宪法第三条再次强化，宪法也没有规定"审判权"可以临驾于"行政权"之上，行政机关独立行使"行政权"；法院独立行使"审判权"；检察机关独立行使"检察权"这三权在我国是各自独立、平行的关系，都由"人民代表大会"产生，对其负责，受其监督。
有些所谓的专家还提出这样的问题，认为：检察院行使公诉权和法律监督权，担任检察者和公诉者的双重角色，使得检察权和审判权失衡，在一定程度上危害了司法权的权威性和司法行为的稳定性和公正性；我只认为，这种观点是偏面的，站不住脚的，一是"公诉权"是"法律监督权"的重要组成部分，二是法院行使的只是审判权而不是司法权，审判权和检察权都是司法权的组成部分。总之，《行政诉讼法》作为一部违宪的法律建议立法部门尽快废除，其他有关行政法中的"司法最终"原则及和其相类似的条款也应尽快废止。
三.试论我国现代宪政制度的改革和完善。
我国的宪法是国家的根本大法，然而，徒法不足以自行。当颁布了违宪的法律、法规，制定了违宪的行政规章以及作出了违宪的行政决定后，司法机关依然可以堂而皇之地去依法办案，行政机关也可以去依法办事而无所约束。为了保证我国宪法的尊严不受侵犯和得以正确实施，必须设立一个专门的宪法保障机构来审查国家机关的行为是否合乎宪法，这并不违背我国现有的宪政制度。世界著名的法学家汉密尔顿认为："违反宪法的立法不能生效。否认这点就等于肯定代理人高于委托人、仆人高于主子、人民代表超越人民本身，或行使权力的人不仅可做权力不曾许可的事情而且可做权力禁止的事情。因此，必须要有宪法保障机制，始终使宪法成为在一切法律之上的最高之法。"要建立与我国宪法相配套的宪法保障机制，就必须运用被法学家罗尔斯验证过的"程序正义优于实体正义"的真谛加紧宪法程序化立法，其内容大致有：１．对设立的"宪法保障机构"的性质、宗旨、工作范围以及所作出决定的法律效力进行立法；２．对"违宪审查"制度进行立法，所谓违宪审查，就是由特定的国家机关对立法机关的立法活动和其他国家机关的行为是否合宪进行审查、仅而决定违宪无效、合宪有效的一种宪法监督行为；根据我国现行宪法，不容置疑，人民法院是无权行使"违宪审查权"的，因为我国宪法规定：全国人民代表大会具有"制定、修改宪法"的权力，全国人民代表大会及其常务委员会具有"解释宪法、监督宪法实施"的权力，其他国家机关都没有对宪法的"监督权"；３．设立宪法法院，建立宪法诉讼制度。当有违宪的法律、法规颁布或有某行政机关违宪的行政规章、行政决定，其他国家机关或公民就可向"宪法法院"按违宪程序提起诉讼，以监督宪法的正确实施。
四.以宪法保证"行政权"的独立行使的涵义和具体做法。
独立行使"行政权"的涵义是：在宪法原则的指导下，凡制定行政规章、实体性行政行为和程序性行政行为都应独立于审判权和检察权之外独立行使。具体做法是：
１. 废除《行政诉讼法》，并建议通过立法制定包括"内
部行政程序、外部行政程序、强制性程序、任意性程序、事先行政程序、事后行政程序、程序法定原则、听证制度"等内容的《行政程序法》、建议制定《行政争议裁决法》；
２．暂且设立县级以上各级政府"行政争议裁决机构"，
国务院设立最高"行政争议裁决机构"，并借鉴法国建立独立的"行政法院"系统的做法和经验，建议我国通过立法将"行政争议裁决机构"逐步过渡为独立的"行政法院"，使行政权能在宪法的赋予下，在法律的保障下得以独立行使；
３．废除"司法最终"原则，建议修改一切与"司法
最终"原则相牵涉的违宪法律、法规；在行政法上，建议一要修改《行政复议法》，二要修改《国家赔偿法》并制定出新的《行政赔偿法》，三要修改一系列行政法律、法规；
４．不断加强"提高全民宪政意识"的法制宣传，与
普法宣传部门协调，将"宪法保障"、"违宪审查"、"宪法诉讼"和设立"宪法法院"等现代宪政先进知识作为今年普法宣传的重要内容。以宣传推动以上事项尽快走向高效、快捷的实际运行等等。这些措施实质上也是"我国行政管理体制改革"、建设现代责任政府和法治社会的现实内涵和走向！
总之，废止"司法最终"原则，恢复宪法所赋予的独立的行政权，创建独立的、排他的行政裁决机制，不但是完善《行政复议法》的需要，而且也是整个行政法制发展和改革的必然，更是全面实现行政管理体制改革，建立高效、便民、公正、公开、法治的现代"责任政府"赋予我们法律工作者的时代重任和辉煌使命！

二00五年三月三日


江苏省南京市人大常委会


南京市人民代表大会常务委员会关于严格控制煤炭消耗总量的决定


(2013年2月22日南京市第十五届人民代表大会常务委员会第一次会议通过)




　　严格控制煤炭消耗总量、强力推进节能减排，对于南京加快率先基本实现现代化进程、加快生态文明建设、提升人民群众的幸福感和满意度、保障青奥会和亚青会成功举办，具有十分重要的意义。为了深入贯彻中共南京市委关于进一步加强节能减排工作的意见，落实最严格的控煤减排措施，确保实现“十二五”期间控制能耗和煤炭消耗总量的目标任务，特作如下决定：

　　一、切实增强做好控煤减排工作的紧迫感和责任感。煤炭消耗总量居高不下并逐年增长，已成为南京率先基本实现现代化的重大制约因素。严格控制煤炭消耗总量、努力降低能源消耗，是促进节能减排、治理环境污染的当务之急。2015年，我市要实现万元GDP能耗下降到0.5吨标煤、煤炭消耗总量控制在3240万吨以内的目标，任务艰巨、责任重大。为此，全市上下必须进一步认清形势，统一思想，增强做好控煤减排工作的紧迫感、责任感和使命感，加强组织领导、严格目标责任、强化工作措施，齐心协力打赢控煤减排攻坚硬仗，确保实现“十二五”能耗和煤炭消耗总量控制目标任务。

　　二、切实改变以煤炭为主的能源消耗结构。坚持控制能耗总量与转变发展方式相结合，通过转方式、调结构，有效改变以燃煤为主的能源结构，抑制煤炭消耗的过快增长。以控制煤炭消耗总量为抓手，倒逼产业转型升级，引导和促进调整产业结构、产品结构和能源消费结构；通过大力发展低消耗、高产出的战略性新兴产业和现代服务业，逐步打造节能、环保、高效的产业体系；加快运用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，严格控制高耗能产业的比重。加快推进工业经济向低能耗、低污染、高科技、高效益转变；提高可再生能源和清洁能源的消费比例。

　　三、切实加大对煤炭消耗总量的控制力度。认真执行《南京市“十二五”期间控制能耗和煤炭消耗问题实施方案》，落实最严格的能源节约制度，实行更加严格的节能标准和产业准入区域限制，严格执行项目能评审查以及固定资产投资项目节能专项验收制度；实行最严格的控煤减排措施，停止审批新增常规燃煤项目、坚决淘汰落后产能、关停或改造生活和工业锅炉及热电机组、全面完成“两高一资”企业整治任务，加强对重点领域和重点用能单位煤炭消耗总量的控制，严格控制重化工业产能的扩张；完善对煤炭设施的统计监测和考核体系，促进提高煤炭设施运行效率；加快企业节能技术改造，推进控煤减排新技术的研发和推广应用，实施节能技术进步重大项目和高耗能企业技术改造升级工程，加大合同能源管理推广组织力度；推进全社会节能，推进清洁能源和新能源使用。

　　四、切实建立推进控煤减排的工作机制。控煤减排是刚性指标，必须确保完成。各级人民政府作为第一责任主体，负责辖区内控制能耗总量、压减煤炭任务的落实；企业必须严格遵守节能法律法规及标准，严格执行控煤减排指标。实行严格的控煤减排考核问责机制，把控煤减排目标完成情况作为对各级领导干部综合考核评价的重要内容，切实提高各级干部的执行力。建立起节能管理、节能监察、节能服务三位一体的管理体系，政府相关部门应认真履行监管职责，加大对节能法律法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为。健全节能激励与保障机制，加大政府财政对控煤减排的资金投入，进一步落实好国家和省有关节能减排的税收优惠政策。

　　五、切实营造促进控煤减排工作的法制环境。各级人大常委会要通过讨论决定重大事项、听取和审议专项工作报告、开展执法检查、组织人大代表视察调研等方式，加大对控煤减排工作的监督和促进力度。各级人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告节能减排工作情况，自觉接受监督。各级监察部门应当对有关部门履行控煤减排工作职责情况进行监督，对未完成规定任务的相关责任人进行问责。各级审判、检察机关要公正司法，完善司法服务体系和措施，为控煤减排工作提供司法保障。充分发挥舆论监督和社会监督的作用，表彰控煤减排先进典型，举报、曝光违法行为，营造促进控煤减排工作的舆论氛围。